Bắc Kinh và Canberra bước vào thời kỳ “tạm gác tranh chấp, cùng hợp tác”

Theo lời mời của Thủ tướng Trung Quốc Lý Cường, Thủ tướng Australia Anthony Albanese đã có chuyến thăm kéo dài một tuần (từ ngày 12-18/7) đến ba thành phố lớn của Trung Quốc gồm Thành Đô, Bắc Kinh, Thượng Hải. Đây là chuyến thăm Trung Quốc lần thứ hai của Thủ tướng Albanese, sau chuyến thăm đầu tiên vào tháng 11/2023.

Theo chân ông Albanese, một nhóm các nhà lãnh đạo doanh nghiệp chủ chốt trong lĩnh vực ngân hàng, sản xuất, khai thác mỏ và giáo dục của Australia đã cùng tham gia để gặp gỡ các đối tác Trung Quốc nhằm tìm kiếm cơ hội hợp tác. Trong suốt chuyến thăm của Thủ tướng Australia, Bắc Kinh đã gác lại những tranh chấp lớn với Canberra (như quyền sở hữu cảng Darwin và các vấn đề gây mất niềm tin lẫn nhau trong giai đoạn Covid-19) và ký kết một loạt các thỏa thuận thương mại và đầu tư song phương - một động thái được các nhà phân tích đánh giá là nỗ lực để tìm ra điểm chung của hai nước trong bối cảnh cả hai đều có căng thẳng thương mại với Mỹ.

Bối cảnh mới: Sức ép thời Trump 2.0…

Chuyến thăm của Thủ tướng Albanese diễn ra trong bối cảnh chính quyền Donald Trump ban hành các chính sách thuế quan gây tác động mạnh mẽ lên cả nền kinh tế Trung Quốc và Australia. Điều này thúc đẩy cả hai quốc gia đa dạng hóa thị trường xuất nhập khẩu để ứng phó với thuế quan của Washington, cũng như đáp ứng nhu cầu nguyên vật liệu và lương thực trong nước. Sâu xa hơn, chuyến thăm là bước tiến quan trọng hướng tới hòa giải quan hệ song phương. 

Trong giai đoạn Covid-19, quan hệ Trung Quốc - Australia dưới thời cựu Thủ tướng Scott Morrison đã “chạm đáy” khi Canberra bắt tay với Tổ chức Y tế Thế giới (WHO) điều tra nguyên nhân của virus corona ở Vũ Hán. Đáp lại, Bắc Kinh ban hành các biện pháp giới hạn nhập khẩu một số sản phẩm thực phẩm từ Australia vào nước này. Sau đó, Australia tiếp tục khiêu khích Trung Quốc bằng việc gia nhập liên minh quân sự AUKUS (gồm ba nước Mỹ, Anh, Australia) và ký thoả thuận mua tàu ngầm từ Mỹ vào năm 2021. Một loạt động thái làm mất lòng tin lẫn nhau như vậy đã khiến kênh ngoại giao cấp cao hai nước bị đóng băng mãi cho đến cuối năm 2023, trước khi ông Albanese, trên cương vị Thủ tướng Australia, đã có chuyến thăm Trung Quốc đầu tiên sau 7 năm (lần gần nhất là tháng 4/2016 khi Bắc Kinh tiếp đón Thủ tướng Malcolm Turnbull).

Giờ đây, khi Chính sách Nước Mỹ Trên hết (America First Policy) cùng các biện pháp cưỡng ép thuế quan của Trump không chỉ gây áp lực lên Trung Quốc mà còn cho chính đồng minh phương Tây duy nhất ở Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương là Australia, Bắc Kinh và Canberra đã tìm thấy một sự hội tụ chiến lược để hàn gắn quan hệ song phương. Hôm 2/4, Trung Quốc đứng đầu trong danh sách quốc gia có thặng dư thương mại lớn với Mỹ và phải chịu thuế đối ứng 67%, sau đó bị Trump đe doạ tăng lên 145%. Đến giữa tháng 5, Bắc Kinh trở thành quốc gia thứ hai (chỉ sau Vương quốc Anh) đạt được thoả thuận thương mại với Mỹ, theo thông báo đơn phương của chính quyền Trump. Tuy nhiên, mức thuế hiện tại mà Trung Quốc phải chịu khi nhập khẩu hàng hoá vào thị trường Mỹ vẫn lên đến 55%. 

Australia cũng đồng cảnh ngộ. Mặc dù là đồng minh quan trọng của Mỹ ở Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương và được chính quyền Trump công nhận là “có mối quan hệ rất bền chặt trong nhiều thập kỷ”, Canberra không chỉ chịu áp lực thuế quan tương tự mà còn chịu sức ép phải gia tăng chi phí an ninh. Từ khi Trump trở lại Nhà Trắng, mối quan hệ đồng minh này đã trở nên xấu đi khi Tổng thống Mỹ quyết định áp thuế đối ứng 10% lên Australia (cùng với 50% cho sản phẩm nhôm thép, 25% cho sản phẩm ô tô và cân nhắc mức thuế lên đến 200% đối với dược phẩm - mặt hàng xuất khẩu lớn thứ hai của Australia), đồng thời buộc Canberra tăng chi tiêu quốc phòng lên 3,5% bất chấp sự phản đối của chính phủ Albanese. Trong chuyến đi đến Bắc Mỹ dự Hội nghị Thượng đỉnh G7 vào tháng 5, Thủ tướng Australia cũng không nhận được lời mời đến thăm Nhà Trắng. Các động thái xem nhẹ và gây sức ép lên đồng minh đã khiến Thủ tướng Australia vắng mặt trong Hội nghị Thượng đỉnh Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO) vào tháng 6 năm nay.

Bối cảnh mới nổi bật bởi sức nóng thuế quan của Mỹ trở thành chất xúc tác làm tan băng mối quan hệ đã trải qua những năm tháng mất niềm tin lẫn nhau trước đó giữa Trung Quốc và Australia.

… Tạo ra triển vọng mới: Tạm gác tranh chấp, cùng hợp tác

Chuẩn bị cho ngày Trump trở lại Nhà Trắng, từ tháng 12 năm ngoái, Bắc Kinh đã sớm có những bước chuẩn bị nhằm khôi phục quan hệ thương mại với Canberra. Cường quốc châu Á quyết định dỡ bỏ giới hạn nhập khẩu rượu vang, thịt đỏ và tôm hùm từ Australia. Đến tháng 3 năm nay, Bắc Kinh ngừng gia hạn giấy phép nhập khẩu cho các công ty xuất khẩu thịt bò của Mỹ nhằm trả đũa các biện pháp tăng thuế của chính quyền Trump. Nguồn cung thịt bò cho Trung Quốc lúc này không lo bị thiếu hụt nhờ việc nối lại nhập khẩu từ Australia, bù đắp cho biện pháp giới hạn đối với thịt bò nhập khẩu từ Mỹ. Trong tình thế phải xoay sở để đảm bảo an ninh lương thực cho hơn 1,4 tỷ người, Trung Quốc nếu muốn siết chặt nguồn cung từ Mỹ thì đành phải nới lỏng nhập khẩu từ Australia. “Trò bập bênh” này không phải là mới mẻ. Trung Quốc từng cấm nhập khẩu thịt bò từ Mỹ sau đó dỡ bỏ lệnh cấm vào năm 2020, cùng năm đó, Bắc Kinh cũng ban hành lệnh cấm nhập khẩu thịt bò từ Australia.

Song, không dừng lại ở đó, chuyến thăm Trung Quốc tuần qua của Thủ tướng Australia càng phơi bày xu hướng thoả hiệp rõ nét trong bối cảnh cả Bắc Kinh và Canberra đều đang đương đầu với sức ép từ Mỹ. Tại Hội nghị Nhà lãnh đạo Thường niên Trung Quốc-Australia hôm 15/7, hai nước đã ký kết ba bản ghi nhớ, hai nghị định thư và một thỏa thuận nhằm tăng cường hợp tác thương mại và du lịch. Trong đó, lĩnh vực thương mại là đáng chú ý nhất với các nghị định thư và bản ghi nhớ tập trung vào mở rộng tiếp cận thị trường nông sản lẫn nhau. Đáng chú ý, bản ghi nhớ giữa Tổng cục Hải quan Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa và Bộ Nông nghiệp, Thủy sản và Lâm nghiệp Australia về chứng nhận không cần giấy tờ đối với các sản phẩm nông nghiệp và thực phẩm có thể tạo điều kiện đơn giản hóa quy trình xuất nhập khẩu nông sản và thực phẩm thông qua hình thức chứng nhận điện tử, từ đó giảm thời gian và chi phí cho doanh nghiệp, thúc đẩy thương mại song phương trong lĩnh vực nông, lâm, thuỷ sản diễn ra hiệu quả hơn.

Trung Quốc cũng không che giấu ý định đưa Australia trở thành đối tác tiếp theo trong danh sách các quốc gia mà nước này đang đàm phán nâng cấp/ký mới hiệp định thương mại tự do (FTA) nhằm đa dạng hoá thị trường xuất khẩu khỏi Mỹ để giảm tổn thất từ thuế quan đối ứng. Trong vòng 12 tháng qua, Trung Quốc đã tích cực thúc đẩy đàm phán FTA với các quốc gia và tổ chức khu vực như kêu gọi đẩy nhanh đàm phán FTA với Hội đồng hợp tác Vùng Vịnh (GCC), ký nghị định thư nâng cấp FTA với Peru vào tháng 11 năm ngoái, hoàn tất nâng cấp FTA 3.0 với ASEAN vào tháng 5, và đang trong quá trình đàm phán nâng cấp FTA với Thuỵ Sĩ. Với bản ghi nhớ giữa Bộ Thương mại Trung Quốc và Bộ Ngoại giao và Thương mại Australia về việc thực hiện và rà soát Hiệp định Thương mại Tự do Trung Quốc - Australia (ChAFTA) giai đoạn 2025-2026, hai nước hứa hẹn sẽ tiếp tục gác lại những bất đồng, mở rộng FTA song phương nhằm gia tăng tiếp cận thị trường lẫn nhau trong bối cảnh thương mại đầy biến động.

Ngoài thương mại, chuyến thăm cũng đánh dấu một nỗ lực xây dựng lại hoạt động giao lưu nhân dân giữa hai quốc gia thông qua kênh du lịch. Kể từ năm ngoái, du khách Australia đã có thể ở lại Trung Quốc trong tối đa 30 ngày mà không cần thị thực. Từ sau chuyến thăm Trung Quốc lần này của Thủ tướng Albanese, Australia có cơ hội chào đón nhiều du khách Trung Quốc hơn theo các bản ghi nhớ giữa Tourism Australia (một công ty thuộc Khối thịnh vượng chung được thành lập theo Đạo luật Du lịch Australia năm 2004 nhằm thúc đẩy hoạt động du lịch ở quốc gia này) với Tập đoàn Truyền thông Trung Quốc (CMG) và công ty kinh doanh dịch vụ du lịch có trụ sở tại Thượng Hải Trip.com. Theo đó, các đơn vị của Trung Quốc sẽ giúp quảng bá Australia như một điểm đến du lịch hàng đầu cho du khách của cường quốc này.

Tuy nhiên, điều đáng chú ý là, trong cả hai cuộc gặp giữa Thủ tướng Albanese với Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình và Thủ tướng Trung Quốc Lý Cường, những vướng mắc giữa hai nước được đề cập một cách rất hạn chế. Quyền sở hữu cảng Darwin (lãnh thổ phía Bắc của Australia) đã trở thành tranh chấp nổi cộm giữa Australia và Trung Quốc dưới thời Albanese. Vào năm 2015, chính quyền Đảng Tự do của cựu Thủ tướng Malcolm Turnbull đã đồng ý cho một tập đoàn tư nhân của Trung Quốc là Landbridge thuê cảng Darwin theo một hợp đồng có thời hạn lên đến 99 năm, với trị giá 506 triệu USD. Hợp đồng này đã vấp phải sự phản đối mạnh mẽ của lưỡng đảng ở Australia và từng bị Mỹ dưới thời chính quyền Barack Obama lên án, vì vị trí của cảng này nằm gần căn cứ quân sự Mỹ đặt tại Australia. Giờ đây, chính quyền Albanese kiên quyết muốn giành lại quyền sở hữu của cảng này từ tay Landbridge và đưa nó về lại sở hữu nhà nước hoặc chí ít là một tập đoàn tư nhân của Australia. Tuy nhiên, Bắc Kinh đã yêu cầu Canberra phải tôn trọng thời hạn của hợp đồng cho thuê và cảnh báo rằng nỗ lực giành lại cảng Darwin sẽ mang lại hậu quả ngoại giao lớn. Sự khác biệt về lập trường của hai nước trong vấn đề này vẫn còn mắc kẹt tại đó và hoàn toàn không được nhắc đến trong khuôn khổ chuyến thăm vừa qua của ông Albanese. Mặc dù trước chuyến thăm, Albanese đã khẳng định rằng ông sẽ từ chối gánh chịu áp lực phải từ bỏ kế hoạch buộc chủ sở hữu cảng Darwin của Trung Quốc phải bán lại tài sản này cho nước sở tại, việc tránh đề cập đến chủ đề trên khi hội kiến các nhà lãnh đạo Trung Quốc cho thấy ông đã tiếp thu lời cảnh báo của Bắc Kinh và không muốn làm không khí các cuộc gặp gỡ trở nên căng thẳng.

Thay vào đó, chỉ có những vướng mắc nhỏ được thảo luận trên tinh thần ngoại giao. Cụ thể, Albanese đã nêu lo ngại về việc các tàu chiến Trung Quốc không thông báo trước khi tiến hành các cuộc tập trận bắn đạn thật ở Biển Tasman giữa Australia và New Zealand vào tháng 2. Ông cũng nhắc đến trường hợp công dân Australia Yang Hengjun đang bị Trung Quốc giam giữ với cáo buộc gián điệp. Ở chiều ngược lại, Bắc Kinh có những phàn nàn riêng về Australia, chủ yếu liên quan đến các quy tắc đầu tư nước ngoài. Vấn đề Đài Loan cũng được Thủ tướng Albanese trả lời một cách tế nhị. Sau cuộc gặp với Tập Cận Bình, Albanese liên tục được các nhà báo Australia đặt câu hỏi về việc liệu ông có nêu các vấn đề nhạy cảm như Đài Loan, tăng cường quân sự của Trung Quốc và Biển Đông hay không. Đáp lại, Thủ tướng Albanese nhấn mạnh ưu tiên của Australia cho sự tham gia hòa bình: “Chúng tôi muốn hòa bình và an ninh trong khu vực. Đó là lợi ích của cả Australia và lợi ích của Trung Quốc”, đồng thời khẳng định “tiếp tục ủng hộ chính sách Một Trung Quốc (One China Policy)”.

Trong chuyến thăm Trung Quốc lần này, Thủ tướng Albanese cũng cho biết chính phủ Australia muốn “thúc đẩy hợp tác và giải quyết những khác biệt của chúng tôi [giữa Australia và Trung Quốc] thay vì để chúng định đoạt [mối quan hệ của] chúng tôi”. Với lập trường từ phía Thủ tướng Australia rằng mối quan hệ kinh tế và nhân dân chặt chẽ hơn với Trung Quốc có thể giúp tránh xung đột, không có gì ngạc nhiên khi tuyên bố chung hôm 15/7 giữa ông và người đồng cấp Trung Quốc Lý Cường chỉ nhắc đến các thoả thuận hợp tác về thương mại và giao lưu nhân dân mà không đề cập đến hướng tiếp cận của hai nước đối với vấn đề Đài Loan hay tranh chấp ở cảng Darwin. Việc gác lại cuộc thảo luận về các tranh chấp nổi cộm từ cả hai phía cho thấy cả Bắc Kinh và Canberra đang cố gắng điều hướng trọng tâm của mối quan hệ tránh xa sự bất đồng và hướng tới sự tham gia thực dụng nhằm thích ứng với bối cảnh thương mại mới.

Kinh tế không tách rời, nhưng an ninh tồn tại “lằn ranh đỏ”

Đó là bản chất cố hữu của quan hệ giữa Bắc Kinh và Canberra. Với hơn 1,4 tỷ dân, Trung Quốc là đối tác thương mại lớn nhất của Australia, chiếm gần một phần ba tổng kim ngạch xuất khẩu và là thị trường nước ngoài hàng đầu của nhiều hàng hóa và dịch vụ của Canberra. Ở chiều ngược lại, Australia là nhà cung cấp tài nguyên quan trọng cho khu vực sản xuất khổng lồ của Trung Quốc, nhất là quặng sắt. Với khu vực Tây Australia là nơi sản xuất quặng sắt lớn nhất thế giới, Australia cung cấp khoảng 60% tài nguyên này cho ngành công nghiệp thép của Bắc Kinh, tương đương 78% xuất khẩu quặng sắt của Canberra. Tại hội nghị bàn tròn với các CEO Trung Quốc, Thủ tướng Albanese cũng thừa nhận quặng sắt “rất quan trọng” và là “trung tâm của hai nền kinh tế”. Với sự bổ sung lẫn nhau như vậy, nền kinh tế của hai nước đã không thể tách rời trong nhiều thập kỷ.

Tuy nhiên, mối quan hệ giữa Trung Quốc - cường quốc châu Á mới nổi thường xuyên hứng chịu sự chỉ trích của phương Tây và Australia - đồng minh thân cận của Mỹ ở Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương không phải lúc nào cũng êm thấm. Bất chấp sự bổ sung lẫn nhau về mặt kinh tế, mối quan hệ này khó lòng duy trì sự ổn định trong dài hạn, thay vào đó diễn biến như một đồ thị hình sin - lúc giá băng, khi thân mật  - tuỳ vào tác động của các yếu tố bên ngoài. Và thời điểm hiện tại là lúc hai chính phủ đang nỗ lực đưa quan hệ trở lại quỹ đạo nồng ấm.

Song, sự cảnh giác lẫn nhau vẫn hiện hữu. Trong bối cảnh Trung Quốc ngày càng gia tăng hiện diện kinh tế và an ninh tại các quốc đảo Thái Bình Dương như Solomon, Kiribati, Vanuatu, và Quần đảo Cook - địa bàn ảnh hưởng truyền thống của Australia, cùng với việc mở rộng hiện diện quân sự của Mỹ ở lãnh thổ phía Bắc nước này và Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương, vấn đề quyền sở hữu cảng Darwin vẫn tiếp tục là tranh chấp đáng chú ý giữa hai nước mặc dù không được thảo luận trong cuộc hội kiến vừa qua. 

Như đã nêu trên, chính quyền Albanese vẫn duy trì lập trường “không khuất phục” trước áp lực của Trung Quốc về việc từ bỏ việc giành lại quyền sở hữu cảng. “Lằn ranh đỏ” này trong thời gian tới có thể sẽ được hai bên kiểm soát thông qua đối thoại cởi mở để không làm ảnh hưởng đến các kế hoạch hợp tác về kinh tế - một ưu tiên quan trọng hơn trong lúc này. Vào cuối tháng 5, một công ty đầu tư của Mỹ có liên quan đến chính quyền Trump đã thể hiện sự quan tâm đến việc thuê lại cảng Darwin từ phía Trung Quốc. Trong thời gian tới, chính phủ Albanese có khả năng sẽ tiếp tục bị Mỹ gây áp lực để thúc đẩy Bắc Kinh bàn giao lại quyền sở hữu cảng.

***

Có thể nói, động lực tích cực cho việc tăng cường hợp tác kinh tế Trung Quốc - Australia hiện nay chủ yếu mang tính thời điểm, được thúc đẩy bởi bối cảnh chịu chung sức ép của “chủ nghĩa giao dịch Trump” (Trump’s transactionalism). Một khi quan hệ đồng minh chiến lược giữa Washington và Canberra được củng cố trở lại, chu kỳ băng giá trong quan hệ Trung Quốc - Australia sẽ tái diễn. 

Đã gần một tuần sau khi Albanese kết thúc chuyến công du Trung Quốc, Washington vẫn giữ thái độ im lặng với chuyến thăm, cũng không có dấu hiệu muốn giảm sức ép với Australia để trấn an đồng minh. Do đó, ít nhất là cho đến trước khi diễn ra một cuộc gặp thượng đỉnh giữa Trump và Albanese - nó đã không diễn ra dù Albanese đã có đến bốn lần gặp ông Tập, quỹ đạo quan hệ Trung Quốc - Australia vẫn sẽ diễn biến theo chiều hướng ổn định.