Chính sách Hướng Nam mới (New Southbound Policy - NSP), một trong những trụ cột chiến lược đối ngoại, được Tổng thống Thái Anh Văn (Tsai Ing-wen) công bố sau khi bà lên làm lãnh đạo Đài Loan vào năm 2016 nhằm “nâng cao phạm vi và sự đa dạng của nền kinh tế bên ngoài của chúng ta, đồng thời tạm biệt quá khứ phụ thuộc quá nhiều vào một thị trường duy nhất”.
Đây không phải là lần đầu tiên Đài Loan triển khai chính sách Hướng Nam (Go South); trên thực tế, các chính quyền đi trước đã thực thi các chính sách tương tự để mở rộng quan hệ kinh tế đối ngoại, thúc đẩy đa dạng đầu tư và thiết lập sự hiện diện chính trị ở khu vực. Thế nhưng, ra đời trong thời điểm cạnh tranh nước lớn gay gắt, đặc biệt là giữa Mỹ và Trung Quốc, cùng tầm quan trọng chiến lược gia tăng của khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương trong cấu trúc an ninh khu vực, NSP nhận được sự chú ý của các học giả, từ Đài Loan và cả các quốc gia khác, trong đó có Việt Nam.
Việt Nam nói riêng và Đông Nam Á nói chung là trọng tâm trong các chính sách Hướng Nam của Đài Loan, và NSP của bà Thái cũng không là ngoại lệ. Vị trí địa lý gần gũi, quan hệ giao thương phát triển, tương đồng và giao thoa văn hóa lâu đời là những nhân tố giúp định hình quan hệ giữa Đài Loan với các quốc gia trong khu vực, nhất là kể từ những năm 90. Nhờ vào những đóng góp của các chính sách Hướng Nam dưới các chính quyền Đài Loan tiền nhiệm, bà Thái đã kế thừa những di sản tương đối quan trọng và vững chắc trong quan hệ Đài Loan - ASEAN để làm bệ phóng cho NSP.
Trong cuốn sách “Chính sách Hướng Nam mới của Đài Loan và tác động của nó đối với quan hệ Đài Loan - Đông Nam Á” do nhóm tác giả thuộc Viện Nghiên cứu Đông Nam Á (thuộc Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam) chấp bút, NSP được “mổ xẻ” theo nhiều chiều kích. Cuốn sách sẽ dẫn người đọc tìm hiểu chi tiết từ bối cảnh ra đời, những nội dung chính và quá trình triển khai NSP ở một số quốc gia Đông Nam Á điển hình. Qua đó, nhóm tác giả đánh giá về những tác động của NSP đối với quan hệ Đài Loan - Đông Nam Á. Mặc dù cuốn sách dừng lại ở việc phân tích NSP được thực thi ở nhiệm kỳ đầu của Tổng thống Thái Anh Văn (2016 – 2020), nhưng đây có thể xem là một công trình nghiên cứu khá bao quát và toàn diện về tác động của NSP tới khu vực Đông Nam Á nói chung và Việt Nam nói riêng.
Cơ sở ra đời NSP
Như đã đề cập ở trên, không phải đến thời bà Thái Anh Văn, Đài Loan mới đưa ra một chiến lược đối ngoại riêng biệt đối với khu vực Đông Nam Á, mà trước đó, các chính quyền Đài Bắc đã ba lần triển khai chính sách Hướng Nam nhằm thúc đẩy quan hệ giữa Đài Loan với khu vực.
Làn sóng Hướng Nam thứ nhất (1994 - 1996): Trước nhu cầu cấp bách của việc tái cơ cấu nền kinh tế quốc gia theo hướng gia tăng những ngành công nghiệp theo hướng công nghệ và giá trị, giảm những ngành công nghiệp tập trung lao động, cũng như thúc đẩy làn sóng đầu tư ra nước ngoài, chính quyền Đài Loan dưới thời Tổng thống Lý Đăng Huy (Lee Teng-hui) đã đề xuất chính sách Hướng Nam lần đầu tiên vào năm 1994. Thời gian thực hiện chính sách này là ba năm và áp dụng cho bảy quốc gia ASEAN là Philippines, Thái Lan, Malaysia, Indonesia, Singapore, Việt Nam và Brunei. Kết quả ban đầu của chính sách Hướng Nam “đời đầu” này được đánh giá tương đối thành công khi đầu tư của Đài Loan ở những quốc gia mục tiêu tăng đáng kể, lên mức 12,774 tỷ USD, vượt mức tổng đầu tư của Đài Loan sang Trung Quốc (9,831 tỷ USD) (tr. 22). Tuy nhiên cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997 đã đặt dấu chấm hết cho chính sách của chính quyền Lý Đăng Huy.
Làn sóng Hướng Nam thứ hai (1997 - 2000): Đây được xem là sự “hồi sinh” cho chính sách Hướng Nam trước đó và là nỗ lực tiếp theo của chính quyền Đài Bắc trong việc thúc đẩy giao lưu kinh tế và đầu tư với khu vực Đông Nam Á. Lần này, các quốc gia mục tiêu trong chính sách được mở rộng thêm ba nước ASEAN mới là Lào, Campuchia và Myanmar, cũng như Australia và New Zealand. Bất chấp nỗ lực của chính quyền Đài Loan, chính sách này cũng dần trở nên mờ nhạt khi các nhà đầu tư của hòn đảo không còn mấy mặn mà với các chính sách khuyến khích của chính phủ.
Làn sóng Hướng Nam thứ ba (2000 - 2008): Mặc dù không công bố chính sách Hướng Nam chính thức nhưng Tổng thống Trần Thuỷ Biển (Chen Sui-bian) đã đặt Đông Nam Á làm trọng tâm trong chính sách đối ngoại của ông, do đó giai đoạn này vẫn được tính là làn sóng thứ ba của chính sách Hướng Nam của Đài Loan (tr. 24). Các quốc gia mà ông Trần ưu tiên trong thời kỳ này bao gồm Việt Nam, Indonesia, Malaysia, Thái Lan, Philippines và lần đầu tiên có sự xuất hiện của Ấn Độ. Cũng giống như hai làn sóng Hướng Nam trước, lần triển khai này cũng không thu được kết quả như mong muốn, một phần do cộng đồng doanh nghiệp Đài Loan không còn quan tâm nhiều tới thị trường Đông Nam Á mà đổ xô đầu tư vào Trung Quốc.
Tựu trung, ba làn sóng Hướng Nam nói trên, dù khác nhau về quy mô, số lượng quốc gia mục tiêu, tính chất, nhưng đều theo đuổi hai mục tiêu chiến lược, đó là: (1) đa dạng hóa quan hệ kinh tế, tránh phụ thuộc vào một thị trường duy nhất là Trung Quốc; (2) mở rộng không gian quốc tế cho Đài Loan và sâu xa hơn là tìm kiếm sự công nhận về mặt ngoại giao từ các nước Đông Nam Á. Kết quả là, những làn sóng Hướng Nam đầu tiên này, ở một mức độ nhất định, đã góp phần nâng cao nhận thức của công chúng Đài Loan về khu vực Đông Nam Á, tạo điều kiện thuận lợi cho việc xây dựng mạng lưới doanh nghiệp Đài Loan ở nước ngoài, và đóng góp vào sự tăng trưởng của nền kinh tế hòn đảo.
Bên cạnh đó, ba làn sóng Hướng Nam này đã tạo ra những cơ sở thực tiễn quan trọng cho việc hoạch định NSP của bà Thái. Những bài học kinh nghiệm, những đóng góp của các chính sách trước là tiền đề “về mặt pháp lý, phạm vi địa lý, và các lĩnh vực hợp tác” vô cùng hữu ích trong việc khuyến khích thực thi và thúc đẩy NSP theo hướng mới mẻ và toàn diện hơn.
Nhân tố quan trọng không kém dẫn đến sự ra đời của NSP xuất phát từ thực trạng khó khăn của nền kinh tế của Đài Loan sau tám năm cầm quyền của Tổng thống Mã Anh Cửu (Ma Ying-jeou) (2008 - 2016), bao gồm vấn đề tiền lương, thiếu hụt nguồn nhân lực chất lượng cao, sự cạnh tranh ngày càng khốc liệt với các đối tác nước ngoài, và sự phụ thuộc quá mức vào Trung Quốc. Đối diện thực trạng này, ngay khi nhậm chức tổng thống, bà Thái đã đặt ra nhu cầu cấp bách về việc chuyển đổi một mô hình phát triển kinh tế mới, trong đó sẽ thực hiện hai giải pháp: (1) tăng cường sức sống và tự trị của nền kinh tế Đài Loan; (2) gia tăng sự kết nối khu vực và toàn cầu thông qua ngoại giao kinh tế. Hay nói cách khác, Đài Loan cần tăng cường sức mạnh nội tại trong khi mở rộng ảnh hưởng ra bên ngoài.
Ngoài ra, biến động môi trường địa chính trị tại khu vực cũng là nhân tố tác động tới sự ra đời của NSP. Trong cuốn sách, nhóm tác giả đã đưa ra hai cơ sở thuận lợi thúc đẩy chính quyền bà Thái điều chỉnh lại chính sách đối ngoại đối với khu vực, lấy Đông Nam Á làm trọng tâm. Thứ nhất là chiến lược “tái cân bằng” của Mỹ, được Tổng thống Mỹ Barack Obama khởi động nhằm ngăn chặn sự suy giảm ảnh hưởng của Washington ở khu vực và đối phó với sự “trỗi dậy” của Trung Quốc. Việc Mỹ “tái cân bằng” về châu Á (trước đó được gọi là “xoay trục”) đã giúp củng cố niềm tin của các đồng minh và đối tác của Washington, bao gồm Đài Loan. Việc chính quyền Obama nỗ lực tăng cường hiện diện về chính trị, kinh tế, và quân sự đã mang lại cho Đài Loan nhiều lợi ích chiến lược, và giúp trấn an Đài Bắc trước sự gia tăng quân sự của Trung Quốc.
Thứ hai, tiến trình hội nhập khu vực ngày càng được các quốc gia Đông Nam Á thúc đẩy nhanh chóng, mà bước ngoặt lớn nhất là sự hình thành của Cộng đồng ASEAN (ASEAN Community - AC) vào năm 2015. Sự ra đời của AC đã tạo điều kiện để ASEAN trở thành một thị trường thông thoáng và tự do cho trao đổi kinh tế, đầu tư và giao lưu con người; nhờ đó, đã biến Đông Nam Á thành một nơi thu hút các quốc gia ngoài khu vực đến để làm ăn và đầu tư, và Đài Loan cũng không nằm ngoài xu hướng này.
Một điểm đáng lưu ý nữa mà nhóm tác giả của cuốn sách chỉ ra là thế nan giải của các doanh nghiệp Đài Loan đang hoạt động tại Trung Quốc. Đối mặt với môi trường kinh doanh ngày càng xấu đi tại Trung Quốc, chẳng hạn giá lao động gia tăng và chính sách khó khăn của chính quyền Bắc Kinh, cùng với sự cạnh tranh Mỹ - Trung, các doanh nghiệp Đài Loan cần tìm kiếm những địa điểm mới. Vấn đề này khiến các công ty Đài Loan phải chọn: “hoặc di chuyển trở lại Đài Loan hay tìm sự giúp đỡ từ chính quyền, hoặc đa dạng hóa các đối tác mậu dịch của họ” (tr. 34). Thực tế này đòi hỏi chính quyền Đài Bắc sớm đề ra một chiến lược mới để thích nghi với sự thay đổi môi trường đầu tư và đáp ứng nhu cầu cấp bách của cộng đồng doanh nghiệp của nước này.
Tóm lại, bối cảnh trong nước và sự chuyển động của môi trường địa chính trị khu vực đã tạo ra những cơ sở cho chính quyền bà Thái khởi xướng NSP nhằm một lần nữa “thử sức” vai trò của Đài Loan trong khu vực. Do đó, những phân tích này mang nhiều dấu ấn nhất, cung cấp cho người đọc từ tổng quan đến chi tiết, từ bối cảnh lịch sử đến thực tế hiện nay, qua đó giúp những người quan tâm hiểu rõ hơn về lý do chính quyền bà Thái khởi động lại chính sách Hướng Nam mà Đông Nam Á là trọng tâm (một lần nữa).
“Bình cũ rượu mới”
Mặc dù trọng tâm NSP của bà Thái vẫn là khu vực Đông Nam Á (tương tự các chính sách Hướng Nam trước đó), nhưng NSP có những mục tiêu, cách tiếp cận khác nhau và những yếu tố mới trong chương trình hành động.
Về phạm vi, NSP được mở rộng sang 18 quốc gia mục tiêu, bao gồm 10 nước ASEAN, 6 nước Nam Á (Ấn Độ, Pakistan, Bangladesh, Nepal, Sri Lanka, Bhutan), New Zealand và Australia. Nội dung hợp tác giữa Đài Loan với các nước NSP không chỉ giới hạn ở kinh tế và đầu tư, mà còn sang nhiều lĩnh vực mới, gồm giáo dục, du lịch, y tế, nông nghiệp và lao động. Thêm nữa, NSP của bà Thái rất coi trọng sự tham gia của cộng đồng doanh nghiệp vào NSP, cho thấy các nhà hoạch định NSP đã học hỏi kinh nghiệm từ các chính sách Hướng Nam của các chính quyền tiền nhiệm khi xem doanh nghiệp tư nhân là yếu tố không thể thiếu trong quá trình triển khai chính sách.
Trên cơ sở đó, nhóm tác giả kết luận rằng NSP của bà Thái mang tính toàn diện và chiến lược hơn so với các chính sách Hướng Nam của những người tiền nhiệm.
Theo nhóm tác giả, mục tiêu chính và dài hạn của NSP là “xây dựng ý thức cộng đồng” giữa Đài Loan và các quốc gia mục tiêu của chính sách, hay nói cách khác, là “nhằm gắn kết Đài Loan với các nước đó và mở rộng không gian quốc tế cho Đài Loan”. Để hiện thực hóa mục tiêu dài hạn trong bối cảnh thiếu vắng quan hệ ngoại giao chính thức giữa Đài Loan và các quốc gia NSP, chính quyền bà Thái đề ra 4 mục tiêu trong ngắn và trung hạn cũng như 10 nguyên tắc làm cơ sở cho việc thực thi, dựa trên sự phối hợp của toàn bộ hệ thống chính trị và cộng đồng doanh nghiệp.
Phản ứng của các nước Đông Nam Á đối với NSP
Đa số các quốc gia ASEAN đều phản hồi “tích cực một cách thận trọng” đối với NSP của Đài Loan và cho phép chính quyền Đài Bắc thực thi chính sách trên lãnh thổ của mình. Trên thực tế, quan hệ ASEAN - Đài Loan đã được xác lập và phát triển không ngừng qua nhiều thập kỷ, nhờ vào các chính sách Hướng Nam của Đài Loan trước đó. Những lợi ích tiềm tàng từ NSP của Đài Loan đối với sự phát triển kinh tế - xã hội ở các nước Đông Nam Á là không thể chối cãi. Mối quan hệ kinh tế - đầu tư lâu đời, cũng như thế mạnh trong lĩnh vực y tế, giáo dục của Đài Loan cũng có sức hấp dẫn đối với các quốc gia trong khu vực.
Tuy vậy, sự thiếu vắng của quan hệ ngoại giao chính thức giữa Đài Loan và các quốc gia Đông Nam Á lại là rào cản đối với việc thực thi NSP và mục tiêu mở rộng không gian quốc tế của nó. Các nước này đều nằm trong phạm vi ảnh hưởng của Trung Quốc và chịu sự chi phối của chính sách “Một Trung Quốc” (One-China Policy); do đó, các nước Đông Nam Á vô cùng thận trọng khi tiến hành hợp tác với Đài Loan, duy chỉ có Philippines là quốc gia duy nhất đến nay công khai ủng hộ NSP (tr. 80).
Các nước Đông Nam Á khác không công khai hoan nghênh NSP của Đài Loan vì dựa trên nhận thức rằng chính sách này là công cụ để phục vụ lợi ích chính trị của Đài Loan, đó là tìm kiếm sự công nhận về mặt ngoại giao—vấn đề vô cùng nhạy cảm đối với quan hệ giữa các nước ASEAN với Trung Quốc. Điều này xuất phát từ việc Đảng Dân chủ Tiến bộ (Democratic Progressive Party) của bà Thái được coi là đảng có xu hướng ủng hộ độc lập cho Đài Loan và bà Thái cũng tuyên bố không chấp nhận “Đồng thuận 1992” (1992 Consensus). Đồng thuận 1992 là một thoả thuận giữa chính phủ Trung Quốc và Quốc dân Đảng (Kuomintang – KMT) vào năm 1992, trong đó cả hai đều đồng ý về sự tồn tại của “một nước Trung Quốc”, nhưng mỗi bên có diễn giải khác nhau. Sự phản đối công khai này của bà Thái đã khiến chính quyền Trung Quốc giận dữ và làm gia tăng căng thẳng trong quan hệ giữa hai bờ eo biển, đẩy các nước Đông Nam Á vào tình thế “chọn phe”. Kết quả là, các nước này đều “chọn Bắc Kinh và quản lý quan hệ với Đài Loan sao cho phù hợp với chính sách ‘một Trung Quốc’ mà họ đã cam kết”. Rốt cuộc, nhân tố Trung Quốc vẫn là “hòn đá tảng” lớn nhất đối với quá trình triển khai và kết quả của NSP tại Đông Nam Á.
Tác động của NSP lên quan hệ giữa Đài Loan đối với Đông Nam Á và Việt Nam
Thông qua phân tích quá trình triển khai NSP trong giai đoạn 2016 - 2020 ở sáu quốc gia Đông Nam Á mà Đài Loan ưu tiên (Singapore, Indonesia, Malaysia, Philippines, Thái Lan và Việt Nam), nhóm tác giả đã đúc kết năm tác động, cả tích cực và tiêu cực, của NSP đối với quan hệ Đài Loan - Đông Nam Á, cụ thể như sau:
NSP làm cho quan hệ Đài Loan - Đông Nam Á trở nên đa dạng và toàn diện hơn, vượt qua ngoài các lĩnh vực hợp tác truyền thống như kinh tế, đầu tư để đưa thêm vào các lĩnh vực mới như y tế, đào tạo nhân tài,...
(1) NSP góp phần thúc đẩy quan hệ mậu dịch Đài Loan - Đông Nam Á và giúp Đông Nam Á giảm thâm hụt mậu dịch với Đài Loan. Sau bốn năm thực thi NSP, tổng kim ngạch xuất - nhập khẩu giữa Đài Loan - Đông Nam Á tăng lên 99,96 tỷ USD (năm 2019) từ mức 80,678 tỷ USD (2015), trong đó nhập khẩu của Đài Loan từ thị trường Đông Nam Á tăng đáng kể, giúp giảm tình trạng thâm hụt trong quan hệ mậu dịch song phương.
(2) NSP tạo sự sôi động trong quan hệ giao lưu giữa nhân dân Đài Loan và các quốc gia Đông Nam Á. Lấy con người làm trung tâm (people-centered) là một trong những trụ cột NSP được chính quyền Thái Anh Văn đặc biệt coi trọng. Thông qua các hoạt động giao lưu nhân dân, chẳng hạn như du lịch, trao đổi học thuật, văn hóa, đã giúp gắn kết người dân hai bên, góp phần gia tăng sự hiểu biết giữa hai cộng đồng với nhau.
(3) NSP chưa tạo được nhiều lực đẩy cho quan hệ hợp tác đầu tư Đài Loan - Đông Nam Á. Bất chấp nỗ lực khuyến khích và hỗ trợ các doanh nghiệp Đài Loan tăng cường đầu tư vào các nước Đông Nam Á, đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) không tăng, mà ngược lại có xu hướng giảm và không ổn định. Thế bất lợi của các doanh nghiệp Đài Loan so với các đối tác khác như Trung Quốc, Hàn Quốc,… khi không có hiệp định thương mại với ASEAN và thành viên; các công ty Đài Loan vẫn không mấy mặn mà với NSP; và yếu tố Trung Quốc là những nguyên nhân được viện dẫn để giải thích cho xu hướng trên.
(4) NSP phần nào làm cho quan hệ chính trị - ngoại giao Đài Loan - Đông Nam Á—vốn đã không có dư địa phát triển do thiếu vắng quan hệ ngoại giao chính thức—trầm lắng hơn trước. Các quốc gia thành viên ASEAN phản hồi tích cực đối với NSP nhưng đều “nhận ra chiều kích chính trị đằng sau các Chính sách Hướng Nam trước đây và NSP”. Nếu như trước đây, một số lãnh đạo cấp cao của Đài Loan đã “xoay sở” thành công để thực hiện các chuyến công du đến các nước Đông Nam Á, thường được biết tới là “ngoại giao kỳ nghỉ” (vacation diplomacy), nhưng trong nhiệm kỳ bốn năm đầu tiên của bà Thái thì những chuyến thăm như vậy đã không còn nữa.
Về quan hệ Đài - Việt trong khuôn khổ NSP, có thể nói chính sách này đã tiếp thêm xung lực cho mối quan hệ không chính thức giữa Đài Bắc và Hà Nội. Đài Loan là đối tác thương mại và đầu tư quan trọng của Việt Nam. Thương chiến giữa Mỹ và Trung Quốc, bắt đầu từ năm 2018, đã khiến các công ty nước ngoài đầu tư ở Trung Quốc bắt đầu tái cơ cấu lại chuỗi cung ứng bằng cách dịch chuyển sang những quốc gia láng giềng của cường quốc này. Trong bối cảnh đó, Việt Nam nổi lên là một điểm đến thay thế đầy tiềm năng. Nhiều doanh nghiệp Đài Loan cũng đã quan tâm và chọn Việt Nam làm “cứ điểm” cho hoạt động đầu tư của họ. Sự ra đời của NSP đã tạo tiền đề quan trọng cho chiến lược đa dạng hóa chuỗi cung ứng của các nhà đầu tư Đài Loan. Nhờ đó, FDI của Đài Loan vào Việt Nam đạt được kết quả ấn tượng, đưa Đài Bắc trở thành nguồn đầu tư nước ngoài lớn thứ tư của Hà Nội (luỹ kế đến tháng 6/2019). Đáng chú ý nữa là việc hai nước ký hiệp định đầu tư song phương vào năm 2019. Hiệp định này không chỉ điểm thêm vào danh sách những thành tựu đạt được của NSP trong bốn năm đầu triển khai, mà còn góp phần cho thấy sự phát triển của quan hệ Việt – Đài bất chấp những nỗ lực cản trở từ phía Trung Quốc.
Ngoài ra, hợp tác Đài - Việt trong khuôn khổ NSP trong các lĩnh vực du lịch, giáo dục, văn hóa,... cũng diễn ra sôi động không kém, góp phần nâng cao nhận thức và hiểu biết giữa nhân dân hai nước. Dù vậy, để quan hệ Đài Loan - Việt Nam tiếp tục giữ đà phát triển như vậy, lãnh đạo hai nước cần đề ra những biện pháp phù hợp với nhận thức rằng Đài Bắc và Hà Nội không có mối quan hệ ngoại giao chính thức. Về phía Việt Nam, chính quyền trung ương và địa phương cần tạo điều kiện thông thoáng cho luồng đầu tư của Đài Loan vào Việt Nam; mở rộng hợp tác với Đài Loan trong các lĩnh vực khác của NSP như y tế, nông nghiệp,...
Nhìn chung cuốn sách cung cấp cho người đọc một cách tổng quan và toàn diện về NSP trong nhiệm kỳ đầu của chính quyền Thái Anh Văn, từ phân tích bối cảnh ra đời, tập hợp nội dung của chính sách, đến đánh giá cụ thể quá trình triển khai ở một số nước Đông Nam Á mục tiêu. Do đó, về mặt thực tiễn, cuốn sách là một công trình có giá trị tham khảo cao, đặc biệt đối với các nhà nghiên cứu về Đài Loan và quan hệ Đài Loan – Đông Nam Á, gợi mở hướng nghiên cứu chuyên sâu hơn. Bỏ qua yếu tố thời gian khi cuốn sách chỉ nghiên cứu NSP trong khoảng bốn năm đầu, vốn có thể thiếu sót và chưa đầy đủ trong việc đánh giá tác động và kết quả của NSP, nhưng những vấn đề đặc thù về chính sách và các đề xuất hữu ích cũng có thể mang tính chất gợi mở để các nhà hoạch định chính sách, đặc biệt là ở Việt Nam, tham khảo nhằm vạch ra các biện pháp thúc đẩy quan hệ với Đài Loan, tranh thủ tận dụng những lợi ích từ NSP.
Chính sách Hướng Nam mới (New Southbound Policy - NSP), một trong những trụ cột chiến lược đối ngoại, được Tổng thống Thái Anh Văn (Tsai Ing-wen) công bố sau khi bà lên làm lãnh đạo Đài Loan vào năm 2016 nhằm “nâng cao phạm vi và sự đa dạng của nền kinh tế bên ngoài của chúng ta, đồng thời tạm biệt quá khứ phụ thuộc quá nhiều vào một thị trường duy nhất”.
Đây không phải là lần đầu tiên Đài Loan triển khai chính sách Hướng Nam (Go South); trên thực tế, các chính quyền đi trước đã thực thi các chính sách tương tự để mở rộng quan hệ kinh tế đối ngoại, thúc đẩy đa dạng đầu tư và thiết lập sự hiện diện chính trị ở khu vực. Thế nhưng, ra đời trong thời điểm cạnh tranh nước lớn gay gắt, đặc biệt là giữa Mỹ và Trung Quốc, cùng tầm quan trọng chiến lược gia tăng của khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương trong cấu trúc an ninh khu vực, NSP nhận được sự chú ý của các học giả, từ Đài Loan và cả các quốc gia khác, trong đó có Việt Nam.
Việt Nam nói riêng và Đông Nam Á nói chung là trọng tâm trong các chính sách Hướng Nam của Đài Loan, và NSP của bà Thái cũng không là ngoại lệ. Vị trí địa lý gần gũi, quan hệ giao thương phát triển, tương đồng và giao thoa văn hóa lâu đời là những nhân tố giúp định hình quan hệ giữa Đài Loan với các quốc gia trong khu vực, nhất là kể từ những năm 90. Nhờ vào những đóng góp của các chính sách Hướng Nam dưới các chính quyền Đài Loan tiền nhiệm, bà Thái đã kế thừa những di sản tương đối quan trọng và vững chắc trong quan hệ Đài Loan - ASEAN để làm bệ phóng cho NSP.
Trong cuốn sách “Chính sách Hướng Nam mới của Đài Loan và tác động của nó đối với quan hệ Đài Loan - Đông Nam Á” do nhóm tác giả thuộc Viện Nghiên cứu Đông Nam Á (thuộc Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam) chấp bút, NSP được “mổ xẻ” theo nhiều chiều kích. Cuốn sách sẽ dẫn người đọc tìm hiểu chi tiết từ bối cảnh ra đời, những nội dung chính và quá trình triển khai NSP ở một số quốc gia Đông Nam Á điển hình. Qua đó, nhóm tác giả đánh giá về những tác động của NSP đối với quan hệ Đài Loan - Đông Nam Á. Mặc dù cuốn sách dừng lại ở việc phân tích NSP được thực thi ở nhiệm kỳ đầu của Tổng thống Thái Anh Văn (2016 – 2020), nhưng đây có thể xem là một công trình nghiên cứu khá bao quát và toàn diện về tác động của NSP tới khu vực Đông Nam Á nói chung và Việt Nam nói riêng.
Cơ sở ra đời NSP
Như đã đề cập ở trên, không phải đến thời bà Thái Anh Văn, Đài Loan mới đưa ra một chiến lược đối ngoại riêng biệt đối với khu vực Đông Nam Á, mà trước đó, các chính quyền Đài Bắc đã ba lần triển khai chính sách Hướng Nam nhằm thúc đẩy quan hệ giữa Đài Loan với khu vực.
Làn sóng Hướng Nam thứ nhất (1994 - 1996): Trước nhu cầu cấp bách của việc tái cơ cấu nền kinh tế quốc gia theo hướng gia tăng những ngành công nghiệp theo hướng công nghệ và giá trị, giảm những ngành công nghiệp tập trung lao động, cũng như thúc đẩy làn sóng đầu tư ra nước ngoài, chính quyền Đài Loan dưới thời Tổng thống Lý Đăng Huy (Lee Teng-hui) đã đề xuất chính sách Hướng Nam lần đầu tiên vào năm 1994. Thời gian thực hiện chính sách này là ba năm và áp dụng cho bảy quốc gia ASEAN là Philippines, Thái Lan, Malaysia, Indonesia, Singapore, Việt Nam và Brunei. Kết quả ban đầu của chính sách Hướng Nam “đời đầu” này được đánh giá tương đối thành công khi đầu tư của Đài Loan ở những quốc gia mục tiêu tăng đáng kể, lên mức 12,774 tỷ USD, vượt mức tổng đầu tư của Đài Loan sang Trung Quốc (9,831 tỷ USD) (tr. 22). Tuy nhiên cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997 đã đặt dấu chấm hết cho chính sách của chính quyền Lý Đăng Huy.
Làn sóng Hướng Nam thứ hai (1997 - 2000): Đây được xem là sự “hồi sinh” cho chính sách Hướng Nam trước đó và là nỗ lực tiếp theo của chính quyền Đài Bắc trong việc thúc đẩy giao lưu kinh tế và đầu tư với khu vực Đông Nam Á. Lần này, các quốc gia mục tiêu trong chính sách được mở rộng thêm ba nước ASEAN mới là Lào, Campuchia và Myanmar, cũng như Australia và New Zealand. Bất chấp nỗ lực của chính quyền Đài Loan, chính sách này cũng dần trở nên mờ nhạt khi các nhà đầu tư của hòn đảo không còn mấy mặn mà với các chính sách khuyến khích của chính phủ.
Làn sóng Hướng Nam thứ ba (2000 - 2008): Mặc dù không công bố chính sách Hướng Nam chính thức nhưng Tổng thống Trần Thuỷ Biển (Chen Sui-bian) đã đặt Đông Nam Á làm trọng tâm trong chính sách đối ngoại của ông, do đó giai đoạn này vẫn được tính là làn sóng thứ ba của chính sách Hướng Nam của Đài Loan (tr. 24). Các quốc gia mà ông Trần ưu tiên trong thời kỳ này bao gồm Việt Nam, Indonesia, Malaysia, Thái Lan, Philippines và lần đầu tiên có sự xuất hiện của Ấn Độ. Cũng giống như hai làn sóng Hướng Nam trước, lần triển khai này cũng không thu được kết quả như mong muốn, một phần do cộng đồng doanh nghiệp Đài Loan không còn quan tâm nhiều tới thị trường Đông Nam Á mà đổ xô đầu tư vào Trung Quốc.
Tựu trung, ba làn sóng Hướng Nam nói trên, dù khác nhau về quy mô, số lượng quốc gia mục tiêu, tính chất, nhưng đều theo đuổi hai mục tiêu chiến lược, đó là: (1) đa dạng hóa quan hệ kinh tế, tránh phụ thuộc vào một thị trường duy nhất là Trung Quốc; (2) mở rộng không gian quốc tế cho Đài Loan và sâu xa hơn là tìm kiếm sự công nhận về mặt ngoại giao từ các nước Đông Nam Á. Kết quả là, những làn sóng Hướng Nam đầu tiên này, ở một mức độ nhất định, đã góp phần nâng cao nhận thức của công chúng Đài Loan về khu vực Đông Nam Á, tạo điều kiện thuận lợi cho việc xây dựng mạng lưới doanh nghiệp Đài Loan ở nước ngoài, và đóng góp vào sự tăng trưởng của nền kinh tế hòn đảo.
Bên cạnh đó, ba làn sóng Hướng Nam này đã tạo ra những cơ sở thực tiễn quan trọng cho việc hoạch định NSP của bà Thái. Những bài học kinh nghiệm, những đóng góp của các chính sách trước là tiền đề “về mặt pháp lý, phạm vi địa lý, và các lĩnh vực hợp tác” vô cùng hữu ích trong việc khuyến khích thực thi và thúc đẩy NSP theo hướng mới mẻ và toàn diện hơn.
Nhân tố quan trọng không kém dẫn đến sự ra đời của NSP xuất phát từ thực trạng khó khăn của nền kinh tế của Đài Loan sau tám năm cầm quyền của Tổng thống Mã Anh Cửu (Ma Ying-jeou) (2008 - 2016), bao gồm vấn đề tiền lương, thiếu hụt nguồn nhân lực chất lượng cao, sự cạnh tranh ngày càng khốc liệt với các đối tác nước ngoài, và sự phụ thuộc quá mức vào Trung Quốc. Đối diện thực trạng này, ngay khi nhậm chức tổng thống, bà Thái đã đặt ra nhu cầu cấp bách về việc chuyển đổi một mô hình phát triển kinh tế mới, trong đó sẽ thực hiện hai giải pháp: (1) tăng cường sức sống và tự trị của nền kinh tế Đài Loan; (2) gia tăng sự kết nối khu vực và toàn cầu thông qua ngoại giao kinh tế. Hay nói cách khác, Đài Loan cần tăng cường sức mạnh nội tại trong khi mở rộng ảnh hưởng ra bên ngoài.
Ngoài ra, biến động môi trường địa chính trị tại khu vực cũng là nhân tố tác động tới sự ra đời của NSP. Trong cuốn sách, nhóm tác giả đã đưa ra hai cơ sở thuận lợi thúc đẩy chính quyền bà Thái điều chỉnh lại chính sách đối ngoại đối với khu vực, lấy Đông Nam Á làm trọng tâm. Thứ nhất là chiến lược “tái cân bằng” của Mỹ, được Tổng thống Mỹ Barack Obama khởi động nhằm ngăn chặn sự suy giảm ảnh hưởng của Washington ở khu vực và đối phó với sự “trỗi dậy” của Trung Quốc. Việc Mỹ “tái cân bằng” về châu Á (trước đó được gọi là “xoay trục”) đã giúp củng cố niềm tin của các đồng minh và đối tác của Washington, bao gồm Đài Loan. Việc chính quyền Obama nỗ lực tăng cường hiện diện về chính trị, kinh tế, và quân sự đã mang lại cho Đài Loan nhiều lợi ích chiến lược, và giúp trấn an Đài Bắc trước sự gia tăng quân sự của Trung Quốc.
Thứ hai, tiến trình hội nhập khu vực ngày càng được các quốc gia Đông Nam Á thúc đẩy nhanh chóng, mà bước ngoặt lớn nhất là sự hình thành của Cộng đồng ASEAN (ASEAN Community - AC) vào năm 2015. Sự ra đời của AC đã tạo điều kiện để ASEAN trở thành một thị trường thông thoáng và tự do cho trao đổi kinh tế, đầu tư và giao lưu con người; nhờ đó, đã biến Đông Nam Á thành một nơi thu hút các quốc gia ngoài khu vực đến để làm ăn và đầu tư, và Đài Loan cũng không nằm ngoài xu hướng này.
Một điểm đáng lưu ý nữa mà nhóm tác giả của cuốn sách chỉ ra là thế nan giải của các doanh nghiệp Đài Loan đang hoạt động tại Trung Quốc. Đối mặt với môi trường kinh doanh ngày càng xấu đi tại Trung Quốc, chẳng hạn giá lao động gia tăng và chính sách khó khăn của chính quyền Bắc Kinh, cùng với sự cạnh tranh Mỹ - Trung, các doanh nghiệp Đài Loan cần tìm kiếm những địa điểm mới. Vấn đề này khiến các công ty Đài Loan phải chọn: “hoặc di chuyển trở lại Đài Loan hay tìm sự giúp đỡ từ chính quyền, hoặc đa dạng hóa các đối tác mậu dịch của họ” (tr. 34). Thực tế này đòi hỏi chính quyền Đài Bắc sớm đề ra một chiến lược mới để thích nghi với sự thay đổi môi trường đầu tư và đáp ứng nhu cầu cấp bách của cộng đồng doanh nghiệp của nước này.
Tóm lại, bối cảnh trong nước và sự chuyển động của môi trường địa chính trị khu vực đã tạo ra những cơ sở cho chính quyền bà Thái khởi xướng NSP nhằm một lần nữa “thử sức” vai trò của Đài Loan trong khu vực. Do đó, những phân tích này mang nhiều dấu ấn nhất, cung cấp cho người đọc từ tổng quan đến chi tiết, từ bối cảnh lịch sử đến thực tế hiện nay, qua đó giúp những người quan tâm hiểu rõ hơn về lý do chính quyền bà Thái khởi động lại chính sách Hướng Nam mà Đông Nam Á là trọng tâm (một lần nữa).
“Bình cũ rượu mới”
Mặc dù trọng tâm NSP của bà Thái vẫn là khu vực Đông Nam Á (tương tự các chính sách Hướng Nam trước đó), nhưng NSP có những mục tiêu, cách tiếp cận khác nhau và những yếu tố mới trong chương trình hành động.
Về phạm vi, NSP được mở rộng sang 18 quốc gia mục tiêu, bao gồm 10 nước ASEAN, 6 nước Nam Á (Ấn Độ, Pakistan, Bangladesh, Nepal, Sri Lanka, Bhutan), New Zealand và Australia. Nội dung hợp tác giữa Đài Loan với các nước NSP không chỉ giới hạn ở kinh tế và đầu tư, mà còn sang nhiều lĩnh vực mới, gồm giáo dục, du lịch, y tế, nông nghiệp và lao động. Thêm nữa, NSP của bà Thái rất coi trọng sự tham gia của cộng đồng doanh nghiệp vào NSP, cho thấy các nhà hoạch định NSP đã học hỏi kinh nghiệm từ các chính sách Hướng Nam của các chính quyền tiền nhiệm khi xem doanh nghiệp tư nhân là yếu tố không thể thiếu trong quá trình triển khai chính sách.
Trên cơ sở đó, nhóm tác giả kết luận rằng NSP của bà Thái mang tính toàn diện và chiến lược hơn so với các chính sách Hướng Nam của những người tiền nhiệm.
Theo nhóm tác giả, mục tiêu chính và dài hạn của NSP là “xây dựng ý thức cộng đồng” giữa Đài Loan và các quốc gia mục tiêu của chính sách, hay nói cách khác, là “nhằm gắn kết Đài Loan với các nước đó và mở rộng không gian quốc tế cho Đài Loan”. Để hiện thực hóa mục tiêu dài hạn trong bối cảnh thiếu vắng quan hệ ngoại giao chính thức giữa Đài Loan và các quốc gia NSP, chính quyền bà Thái đề ra 4 mục tiêu trong ngắn và trung hạn cũng như 10 nguyên tắc làm cơ sở cho việc thực thi, dựa trên sự phối hợp của toàn bộ hệ thống chính trị và cộng đồng doanh nghiệp.
Phản ứng của các nước Đông Nam Á đối với NSP
Đa số các quốc gia ASEAN đều phản hồi “tích cực một cách thận trọng” đối với NSP của Đài Loan và cho phép chính quyền Đài Bắc thực thi chính sách trên lãnh thổ của mình. Trên thực tế, quan hệ ASEAN - Đài Loan đã được xác lập và phát triển không ngừng qua nhiều thập kỷ, nhờ vào các chính sách Hướng Nam của Đài Loan trước đó. Những lợi ích tiềm tàng từ NSP của Đài Loan đối với sự phát triển kinh tế - xã hội ở các nước Đông Nam Á là không thể chối cãi. Mối quan hệ kinh tế - đầu tư lâu đời, cũng như thế mạnh trong lĩnh vực y tế, giáo dục của Đài Loan cũng có sức hấp dẫn đối với các quốc gia trong khu vực.
Tuy vậy, sự thiếu vắng của quan hệ ngoại giao chính thức giữa Đài Loan và các quốc gia Đông Nam Á lại là rào cản đối với việc thực thi NSP và mục tiêu mở rộng không gian quốc tế của nó. Các nước này đều nằm trong phạm vi ảnh hưởng của Trung Quốc và chịu sự chi phối của chính sách “Một Trung Quốc” (One-China Policy); do đó, các nước Đông Nam Á vô cùng thận trọng khi tiến hành hợp tác với Đài Loan, duy chỉ có Philippines là quốc gia duy nhất đến nay công khai ủng hộ NSP (tr. 80).
Các nước Đông Nam Á khác không công khai hoan nghênh NSP của Đài Loan vì dựa trên nhận thức rằng chính sách này là công cụ để phục vụ lợi ích chính trị của Đài Loan, đó là tìm kiếm sự công nhận về mặt ngoại giao—vấn đề vô cùng nhạy cảm đối với quan hệ giữa các nước ASEAN với Trung Quốc. Điều này xuất phát từ việc Đảng Dân chủ Tiến bộ (Democratic Progressive Party) của bà Thái được coi là đảng có xu hướng ủng hộ độc lập cho Đài Loan và bà Thái cũng tuyên bố không chấp nhận “Đồng thuận 1992” (1992 Consensus). Đồng thuận 1992 là một thoả thuận giữa chính phủ Trung Quốc và Quốc dân Đảng (Kuomintang – KMT) vào năm 1992, trong đó cả hai đều đồng ý về sự tồn tại của “một nước Trung Quốc”, nhưng mỗi bên có diễn giải khác nhau. Sự phản đối công khai này của bà Thái đã khiến chính quyền Trung Quốc giận dữ và làm gia tăng căng thẳng trong quan hệ giữa hai bờ eo biển, đẩy các nước Đông Nam Á vào tình thế “chọn phe”. Kết quả là, các nước này đều “chọn Bắc Kinh và quản lý quan hệ với Đài Loan sao cho phù hợp với chính sách ‘một Trung Quốc’ mà họ đã cam kết”. Rốt cuộc, nhân tố Trung Quốc vẫn là “hòn đá tảng” lớn nhất đối với quá trình triển khai và kết quả của NSP tại Đông Nam Á.
Tác động của NSP lên quan hệ giữa Đài Loan đối với Đông Nam Á và Việt Nam
Thông qua phân tích quá trình triển khai NSP trong giai đoạn 2016 - 2020 ở sáu quốc gia Đông Nam Á mà Đài Loan ưu tiên (Singapore, Indonesia, Malaysia, Philippines, Thái Lan và Việt Nam), nhóm tác giả đã đúc kết năm tác động, cả tích cực và tiêu cực, của NSP đối với quan hệ Đài Loan - Đông Nam Á, cụ thể như sau:
NSP làm cho quan hệ Đài Loan - Đông Nam Á trở nên đa dạng và toàn diện hơn, vượt qua ngoài các lĩnh vực hợp tác truyền thống như kinh tế, đầu tư để đưa thêm vào các lĩnh vực mới như y tế, đào tạo nhân tài,...
(1) NSP góp phần thúc đẩy quan hệ mậu dịch Đài Loan - Đông Nam Á và giúp Đông Nam Á giảm thâm hụt mậu dịch với Đài Loan. Sau bốn năm thực thi NSP, tổng kim ngạch xuất - nhập khẩu giữa Đài Loan - Đông Nam Á tăng lên 99,96 tỷ USD (năm 2019) từ mức 80,678 tỷ USD (2015), trong đó nhập khẩu của Đài Loan từ thị trường Đông Nam Á tăng đáng kể, giúp giảm tình trạng thâm hụt trong quan hệ mậu dịch song phương.
(2) NSP tạo sự sôi động trong quan hệ giao lưu giữa nhân dân Đài Loan và các quốc gia Đông Nam Á. Lấy con người làm trung tâm (people-centered) là một trong những trụ cột NSP được chính quyền Thái Anh Văn đặc biệt coi trọng. Thông qua các hoạt động giao lưu nhân dân, chẳng hạn như du lịch, trao đổi học thuật, văn hóa, đã giúp gắn kết người dân hai bên, góp phần gia tăng sự hiểu biết giữa hai cộng đồng với nhau.
(3) NSP chưa tạo được nhiều lực đẩy cho quan hệ hợp tác đầu tư Đài Loan - Đông Nam Á. Bất chấp nỗ lực khuyến khích và hỗ trợ các doanh nghiệp Đài Loan tăng cường đầu tư vào các nước Đông Nam Á, đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) không tăng, mà ngược lại có xu hướng giảm và không ổn định. Thế bất lợi của các doanh nghiệp Đài Loan so với các đối tác khác như Trung Quốc, Hàn Quốc,… khi không có hiệp định thương mại với ASEAN và thành viên; các công ty Đài Loan vẫn không mấy mặn mà với NSP; và yếu tố Trung Quốc là những nguyên nhân được viện dẫn để giải thích cho xu hướng trên.
(4) NSP phần nào làm cho quan hệ chính trị - ngoại giao Đài Loan - Đông Nam Á—vốn đã không có dư địa phát triển do thiếu vắng quan hệ ngoại giao chính thức—trầm lắng hơn trước. Các quốc gia thành viên ASEAN phản hồi tích cực đối với NSP nhưng đều “nhận ra chiều kích chính trị đằng sau các Chính sách Hướng Nam trước đây và NSP”. Nếu như trước đây, một số lãnh đạo cấp cao của Đài Loan đã “xoay sở” thành công để thực hiện các chuyến công du đến các nước Đông Nam Á, thường được biết tới là “ngoại giao kỳ nghỉ” (vacation diplomacy), nhưng trong nhiệm kỳ bốn năm đầu tiên của bà Thái thì những chuyến thăm như vậy đã không còn nữa.
Về quan hệ Đài - Việt trong khuôn khổ NSP, có thể nói chính sách này đã tiếp thêm xung lực cho mối quan hệ không chính thức giữa Đài Bắc và Hà Nội. Đài Loan là đối tác thương mại và đầu tư quan trọng của Việt Nam. Thương chiến giữa Mỹ và Trung Quốc, bắt đầu từ năm 2018, đã khiến các công ty nước ngoài đầu tư ở Trung Quốc bắt đầu tái cơ cấu lại chuỗi cung ứng bằng cách dịch chuyển sang những quốc gia láng giềng của cường quốc này. Trong bối cảnh đó, Việt Nam nổi lên là một điểm đến thay thế đầy tiềm năng. Nhiều doanh nghiệp Đài Loan cũng đã quan tâm và chọn Việt Nam làm “cứ điểm” cho hoạt động đầu tư của họ. Sự ra đời của NSP đã tạo tiền đề quan trọng cho chiến lược đa dạng hóa chuỗi cung ứng của các nhà đầu tư Đài Loan. Nhờ đó, FDI của Đài Loan vào Việt Nam đạt được kết quả ấn tượng, đưa Đài Bắc trở thành nguồn đầu tư nước ngoài lớn thứ tư của Hà Nội (luỹ kế đến tháng 6/2019). Đáng chú ý nữa là việc hai nước ký hiệp định đầu tư song phương vào năm 2019. Hiệp định này không chỉ điểm thêm vào danh sách những thành tựu đạt được của NSP trong bốn năm đầu triển khai, mà còn góp phần cho thấy sự phát triển của quan hệ Việt – Đài bất chấp những nỗ lực cản trở từ phía Trung Quốc.
Ngoài ra, hợp tác Đài - Việt trong khuôn khổ NSP trong các lĩnh vực du lịch, giáo dục, văn hóa,... cũng diễn ra sôi động không kém, góp phần nâng cao nhận thức và hiểu biết giữa nhân dân hai nước. Dù vậy, để quan hệ Đài Loan - Việt Nam tiếp tục giữ đà phát triển như vậy, lãnh đạo hai nước cần đề ra những biện pháp phù hợp với nhận thức rằng Đài Bắc và Hà Nội không có mối quan hệ ngoại giao chính thức. Về phía Việt Nam, chính quyền trung ương và địa phương cần tạo điều kiện thông thoáng cho luồng đầu tư của Đài Loan vào Việt Nam; mở rộng hợp tác với Đài Loan trong các lĩnh vực khác của NSP như y tế, nông nghiệp,...
Nhìn chung cuốn sách cung cấp cho người đọc một cách tổng quan và toàn diện về NSP trong nhiệm kỳ đầu của chính quyền Thái Anh Văn, từ phân tích bối cảnh ra đời, tập hợp nội dung của chính sách, đến đánh giá cụ thể quá trình triển khai ở một số nước Đông Nam Á mục tiêu. Do đó, về mặt thực tiễn, cuốn sách là một công trình có giá trị tham khảo cao, đặc biệt đối với các nhà nghiên cứu về Đài Loan và quan hệ Đài Loan – Đông Nam Á, gợi mở hướng nghiên cứu chuyên sâu hơn. Bỏ qua yếu tố thời gian khi cuốn sách chỉ nghiên cứu NSP trong khoảng bốn năm đầu, vốn có thể thiếu sót và chưa đầy đủ trong việc đánh giá tác động và kết quả của NSP, nhưng những vấn đề đặc thù về chính sách và các đề xuất hữu ích cũng có thể mang tính chất gợi mở để các nhà hoạch định chính sách, đặc biệt là ở Việt Nam, tham khảo nhằm vạch ra các biện pháp thúc đẩy quan hệ với Đài Loan, tranh thủ tận dụng những lợi ích từ NSP.
