Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN: Thúc đẩy hợp tác đa phương do ASEAN dẫn dắt (Kỳ 1)
Với sự tham dự của đông đảo các cường quốc và đối tác quan trọng, Hội nghị là cơ hội để ASEAN hoàn thiện các ưu tiên chiến lược và phát huy vai trò trung tâm của mình.
Từ ngày 20-24/7, Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN lần thứ 59 (AMM-59) và các hội nghị liên quan đã được tổ chức tại Manila, Philippines dưới chủ đề Navigating Our Future, Together (Cùng nhau định hướng tương lai). Bên cạnh phiên họp chính của AMM-59, còn có các chuỗi sự kiện liên quan, gồm Hội nghị Sau Hội nghị Bộ trưởng ASEAN (PMC) với các Đối tác Đối thoại, Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN+3, Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao Cấp cao Đông Á (EAS), Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF), Hội nghị Ủy ban Khu vực Đông Nam Á Không có Vũ khí Hạt nhân (SEANWFZ) cùng nhiều hoạt động kỷ niệm 50 năm Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác ở Đông Nam Á (TAC).
Trong năm 2026, AMM-59 là một trong những hoạt động ngoại giao quan trọng nhất của ASEAN, hội tụ các quốc gia thành viên cùng nhiều đối tác lớn như Mỹ, Trung Quốc, Nga, Nhật Bản, Hàn Quốc, Liên hiệp châu Âu (EU), Australia và Ấn Độ, nhằm thảo luận các vấn đề khu vực và quốc tế. Diễn ra trong bối cảnh cạnh tranh chiến lược ngày càng gia tăng cùng xung đột kéo dài tại Trung Đông, AMM-59 là không gian đối thoại về những vấn đề quan trọng có ảnh hưởng trực tiếp đến tương lai của khu vực. Các cuộc thảo luận không chỉ tập trung vào việc duy trì hòa bình, ổn định và tăng cường hợp tác khu vực mà còn phản ánh những nỗ lực của ASEAN trong việc củng cố vai trò trung tâm của mình.
Trên cơ sở đó, bài viết tập trung phân tích ba vấn đề nổi bật được thảo luận trong khuôn khổ AMM-59 và các hội nghị liên quan. Thứ nhất, những nỗ lực của ASEAN và các đối tác trong việc định hình không gian khu vực thông qua các cơ chế hợp tác đa phương do ASEAN dẫn dắt. Thứ hai, các nỗ lực duy trì hòa bình và ổn định khu vực thông qua việc xử lý các thách thức nội khối, đặc biệt là vấn đề Myanmar và việc tiếp tục thúc đẩy thực hiện Đồng thuận 5 điểm như nền tảng cho tiến trình hòa giải và ổn định lâu dài tại quốc gia này. Thứ ba, vấn đề an ninh năng lượng với trọng tâm là phát triển Mạng lưới điện ASEAN (APG) và xu hướng mở rộng hợp tác về năng lượng hạt nhân dân sự nhằm đáp ứng nhu cầu năng lượng ngày càng gia tăng của khu vực.
Định hình không gian đối thoại khu vực
Bất chấp những bất đồng sâu sắc trong quan hệ giữa các cường quốc, ASEAN vẫn là một trong số ít tổ chức khu vực có khả năng tạo điều kiện cho các bên đối thoại trực tiếp. Trong khuôn khổ các hội nghị do ASEAN chủ trì, mặc dù vẫn chỉ trích các hành động gây căng thẳng của Bắc Kinh tại Biển Đông, Ngoại trưởng Mỹ Marco Rubio đã hội đàm với người đồng cấp Trung Quốc Vương Nghị. Hai bên trao đổi về công tác chuẩn bị cho chuyến thăm của Chủ tịch Tập Cận Bình đến Mỹ và các biện pháp quản lý bất đồng song phương. Đồng thời, ông Rubio cũng có cuộc gặp với người đồng cấp Nga Sergey Lavrov nhằm thảo luận về xung đột tại Ukraine, đánh dấu cuộc tiếp xúc trực tiếp đầu tiên giữa hai bên sau gần một năm. Những diễn biến này cho thấy các cơ chế do ASEAN dẫn dắt không chỉ đóng vai trò là diễn đàn đối thoại mà còn tạo ra không gian đối ngoại trung lập, giúp các cường quốc duy trì kênh liên lạc và kiểm soát cạnh tranh.
Vị thế của ASEAN tại khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương tiếp tục được nâng cao khi Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao QUAD (gồm Mỹ, Australia, Ấn Độ, và Nhật Bản) lần đầu tiên được tổ chức bên lề các cuộc họp do ASEAN chủ trì, qua đó tái khẳng định cam kết của khối này đối với một khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương tự do, rộng mở, “dựa trên luật pháp, chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ”. Trong bối cảnh Trung Quốc ngày càng gia tăng các hoạt động khiêu khích tại khu vực, QUAD đã ban hành tuyên bố tái khẳng định sự ủng hộ đối với vai trò trung tâm của ASEAN và Tầm nhìn ASEAN về Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương (AOIP).
Bên cạnh đó, vai trò khu vực của ASEAN tiếp tục được củng cố thông qua các cơ chế như ARF, EAS, APT và Hội nghị Sau Hội nghị Bộ trưởng ASEAN (PMC). Đồng thời, tổ chức cũng kết nạp Thổ Nhĩ Kỳ làm Đối tác Đối thoại thứ 12, nâng cấp quan hệ với Đức và Qatar thành Đối tác Đối thoại theo lĩnh vực cụ thể. Trong khi ASEAN thành công mở rộng mạng lưới hợp tác với các cường quốc tầm trung thì các đối tác ngoài khu vực ngày càng tin tưởng, lựa chọn và thúc đẩy lợi ích chiến lược của mình ở Đông Nam Á thông qua các khuôn khổ do ASEAN dẫn dắt, từ đó củng cố vai trò trung tâm của khối trong việc định hình một khu vực cởi mở, thân thiện và dựa trên luật pháp quốc tế.
Bên cạnh đó, Hội nghị AMM-59 tiếp tục khẳng định giá trị của TAC nhân dịp kỷ niệm 50 năm hiệp ước được ký kết. Kỷ niệm này được đánh dấu bằng bước ngoặt mở rộng đối tác thông qua việc kết nạp Thụy Điển, Ba Lan, Romania và Lithuania và các Bên ký kết cấp cao (HCPs), đồng thời ban hành Hướng dẫn về Phương thức Gắn kết giữa ASEAN với các HCP theo hiệp ước. Việc bốn quốc gia thành viên EU gia nhập TAC phản ánh xu hướng ngày càng nhiều quốc gia ngoài khu vực mong muốn tăng cường hiện diện và hợp tác tại khu vực có ý nghĩa chiến lược như Đông Nam Á.
Đồng thời, Bộ hướng dẫn mới này đặt ra các yêu cầu chặt chẽ hơn đối với sự tham gia của các HCP không chính thức trong một phạm vi yêu cầu cao hơn về các khuôn khổ và cấu trúc, qua đó đánh giá mức độ cam kết, năng lực và sự phù hợp của các HCP trước khi xem xét nâng cấp quan hệ lên “đối tác chính thức” với ASEAN. Việc ban hành các hướng dẫn mới cũng phản ánh nỗ lực của ASEAN trong việc chuyển từ mở rộng quan hệ đối ngoại sang quản trị chất lượng hợp tác. Thay vì chỉ khuyến khích nhiều quốc gia tham gia TAC, ASEAN thiết lập các tiêu chuẩn nhằm bảo đảm sự mở rộng này đi kèm với những cam kết thực chất, góp phần nâng cao tính chính danh của TAC và hạn chế nguy cơ các lợi ích địa chính trị bên ngoài làm suy giảm sự thống nhất của khối.
Ngoài ra, tiến trình kết nạp Timor-Leste phản ánh nỗ lực của ASEAN trong việc hoàn thiện cấu trúc khu vực trên cơ sở mở rộng đi đôi với bảo đảm chất lượng hội nhập. Hội nghị đã hoan nghênh việc các nhà lãnh đạo nhất trí thông qua Nghị định thư Cebu sửa đổi Hiến chương ASEAN nhằm chính thức ghi nhận việc mở rộng thành viên, đồng thời công nhận những tiến triển trong việc triển khai tiến trình gia nhập của Timor-Leste, bao gồm các nỗ lực tham gia các hiệp định kinh tế mà ASEAN ưu tiên. Việc duy trì lộ trình hội nhập chặt chẽ cùng cơ chế hỗ trợ cho thấy ASEAN không coi việc mở rộng thành viên là ưu tiên, mà đặt trọng tâm vào bảo đảm thành viên mới có đủ năng lực thực hiện các nghĩa vụ và đóng góp thực chất vào quá trình xây dựng Cộng đồng ASEAN.
Tuy nhiên, AMM-59 và các Hội nghị bên lề lần này cũng bộc lộ điểm yếu dài hạn trong việc khẳng định vai trò trung tâm của ASEAN đối với các tranh chấp leo thang ở Biển Đông. Trong khi khối này thành công duy trì một diễn đàn đối thoại giữa các cường quốc, những diễn biến trên Biển Đông trong những ngày Hội nghị diễn ra lại cho thấy ASEAN gần như không có khả năng tác động đến hành vi của các bên. Cụ thể, những động thái leo thang của Trung Quốc đối với Philippines, từ chiến dịch tuyên truyền mang tính công kích đến các vụ đối đầu tại Bãi cạn Second Thomas (Bãi cạn Cỏ Mây) và Bãi cạn Scarborough diễn ra ngay chính trong thời gian các Hội nghị tiến hành tại Manila, đã dường như làm lu mờ đi hiệu quả của các nỗ lực ngoại giao. Thực tế là vai trò trung tâm của ASEAN vẫn chủ yếu dựa vào khả năng tập hợp các bên ngồi vào bàn đối thoại, chứ chưa đủ sức tạo ra cơ chế ràng buộc nhằm ngăn chặn các hành vi làm gia tăng căng thẳng. Những cuộc đụng độ này, cùng với căng thẳng gia tăng giữa Trung Quốc và Philippines ở Biển Đông trong những năm gần đây, đã đặt ra những thách thức ngày càng lớn cho các cuộc đàm phán về Bộ quy tắc ứng xử (COC), ngay cả khi nó dự kiến sẽ được hoàn tất tại Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN dự kiến diễn ra vào tháng 11 năm nay. Rõ ràng là, ASEAN có khả năng duy trì đối thoại nhưng chưa thể chuyển hóa đối thoại thành sự kiềm chế (restraint) trên thực tế.
Vấn đề Myanmar cùng Đồng thuận 5 điểm
Vấn đề Myanmar tiếp tục là nội dung trọng yếu trong chương trình nghị sự của ASEAN tại Manila, đặc biệt thông qua các cuộc tham vấn cấp Bộ trưởng về triển khai Đồng thuận 5 điểm (Five-Point Consensus - 5PC). Ngày 20/7, các Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN tiến hành Tham vấn không chính thức về triển khai 5PC và Tham vấn không chính thức mở rộng về 5PC, trước khi AMM-59 diễn ra ngày 21/7. Việc 5PC tiếp tục được duy trì như một nội dung thảo luận ở cấp Bộ trưởng cho thấy Myanmar vẫn là ưu tiên xuyên suốt trong chương trình nghị sự chính trị - an ninh của ASEAN, đồng thời phản ánh nỗ lực dài hạn trong cách tiếp cận khu vực đối với một cuộc khủng hoảng kéo dài.
Từ năm 2021, 5PC được thông qua tại Hội nghị các Nhà Lãnh đạo ASEAN với 5 định hướng: chấm dứt ngay lập tức bạo lực và kiềm chế tối đa; tiến hành đối thoại mang tính xây dựng giữa các bên liên quan; bổ nhiệm Đặc phái viên của Chủ tịch ASEAN để hỗ trợ trung gian đối thoại; cung cấp hỗ trợ nhân đạo thông qua Trung tâm Điều phối ASEAN về Hỗ trợ Nhân đạo (AHA Centre); và tạo điều kiện để Đặc phái viên cùng phái đoàn tiếp xúc với tất cả các bên liên quan tại Myanmar. 5PC là một đồng thuận được thông qua ở cấp cao nhất của ASEAN và có sự hiện diện, đồng thuận của lãnh đạo quân sự Myanmar tại thời điểm đó. Do đó, 5PC không chỉ là một tuyên bố chính trị mà còn là khuôn khổ thể chế trung tâm định hướng phản ứng của ASEAN đối với cuộc khủng hoảng Myanmar.
Tuy nhiên, sau hơn 5 năm triển khai, khoảng cách giữa tuyên bố chính trị và hành động thực chất ngày càng lộ rõ. 5PC vẫn có ý nghĩa quan trọng với tư cách là khuôn khổ chung được toàn bộ lãnh đạo ASEAN thông qua, nhưng bản thân khuôn khổ này tồn tại những giới hạn đáng kể. 5PC không xác định rõ một kết thúc nào cho quá trình giải quyết khủng hoảng khi ASEAN không tạo ra những đòn bẩy đủ mạnh để thúc đẩy Myanmar tuân thủ. Bên cạnh đó, năng lực của AHA Centre trong cung cấp hỗ trợ nhân đạo còn chịu hạn chế về nguồn lực cũng như sự khác biệt về cách tiếp cận vấn đề Myanmar giữa các quốc gia thành viên; điều này cũng đặt ra thách thức đối với tính thống nhất của ASEAN.
Trong bối cảnh đó, diễn biến đáng chú ý trước thềm AMM-59 là việc ASEAN bắt đầu can dự trực tiếp hơn với Myanmar mà không từ bỏ 5PC. Ngày 28/1, các Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN đã tổ chức tham vấn mở rộng tại Cebu về triển khai 5PC đồng thời xem xét kết quả chuyến công tác của Đặc phái viên Chủ tịch ASEAN tại Myanmar và các cuộc tiếp xúc với những bên liên quan. Đến ngày 12/7, các Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN tiếp tục có cuộc gặp không chính thức với Bộ trưởng Ngoại giao Myanmar tại Bangkok. Tại đây, các Bộ trưởng đã ghi nhận thông tin về “kế hoạch 100 ngày” của Myanmar nhằm thúc đẩy hòa bình và hòa giải. ASEAN khẳng định tiếp tục duy trì đối thoại để hỗ trợ Myanmar tìm kiếm giải pháp lâu dài do chính người dân nước này làm chủ và dẫn dắt. Đây là cuộc gặp trực tiếp đầu tiên có sự tham dự của các Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN và là tiếp xúc trực tiếp cấp cao nhất giữa ASEAN với chính quyền Myanmar kể từ năm 2021. Cuộc gặp được tiến hành trên cơ sở chỉ đạo của các nhà lãnh đạo ASEAN và tiếp tục bám sát các nguyên tắc của 5PC.
Những động thái này cho thấy ASEAN có xu hướng điều chỉnh phương thức triển khai thay vì thay thế khuôn khổ chính sách. Tại AMM-59, ASEAN tiếp tục khẳng định 5PC là cơ sở tham chiếu chung trong xử lý khủng hoảng Myanmar, đồng thời thảo luận những yếu tố có thể được sử dụng để đánh giá tiến triển trong việc thực hiện 5PC và làm cơ sở cho các bước can dự tiếp theo. Nếu các nỗ lực trước đây phần lớn dựa vào vai trò của Đặc phái viên hoặc các kênh tiếp xúc trung gian, việc mở rộng đối thoại trực tiếp cho thấy ASEAN đang tìm cách tăng cường khả năng tự mình đánh giá tình hình và tác động đến tiến trình chính trị tại Myanmar. Hơn nữa, ASEAN đồng thời tiếp tục thảo luận về cơ chế Troika và đề xuất thiết lập vị trí Đặc phái viên ASEAN về Myanmar với nhiệm kỳ ba năm, thay vì gắn hoàn toàn với nhiệm kỳ một năm của Chủ tịch ASEAN. Đề xuất này phản ánh nỗ lực dài hạn trong quá trình thực hiện 5PC, tránh việc thay đổi Chủ tịch ASEAN hằng năm có thể dẫn đến sự gián đoạn về ưu tiên, nhân sự và phương thức tiếp cận đối với một cuộc khủng hoảng dài hạn như Myanmar. Do đó, một Đặc phái viên có nhiệm kỳ dài hơn có khả năng tạo ra sự nhất quán về chiến lược, duy trì mạng lưới tiếp xúc và tích lũy vốn chính trị cần thiết cho hoạt động hòa giải.
Song song đó, việc các quốc gia thành viên, trong đó có Việt Nam, ủng hộ cách tiếp cận linh hoạt hơn đối với Myanmar cho thấy ASEAN đang tìm cách cân bằng giữa nguyên tắc và thực thi. Một mặt, 5PC vẫn được duy trì như khuôn khổ chính trị trung tâm; ASEAN tiếp tục nhấn mạnh mục tiêu hòa bình, ổn định và một giải pháp chính trị do người dân Myanmar làm chủ. Mặt khác, ASEAN nhận thức rằng việc chỉ duy trì các yêu cầu chính trị mà không mở rộng các kênh tiếp xúc có thể tiếp tục làm gia tăng khoảng cách giữa đồng thuận và thực thi. Vì vậy, can dự linh hoạt hơn không nhất thiết đồng nghĩa với việc ASEAN từ bỏ các nguyên tắc của 5PC mà phản ánh nỗ lực tìm kiếm phương thức phù hợp hơn để đưa khuôn khổ này vào thực tiễn.
Vậy nên, cách tiếp cận của ASEAN tại Manila có thể được hiểu như một nỗ lực nhằm thu hẹp khoảng cách thực thi của 5PC thông qua sự kết hợp giữa duy trì nguyên tắc và tăng cường can dự. Thay vì từ bỏ 5PC và chuyển sang một cơ chế hoàn toàn khác, ASEAN mở rộng tiếp xúc với Myanmar, tiếp tục thúc đẩy đối thoại và tìm cách xác định những tiêu chí để đánh giá tiến triển. Cần chú ý là, việc can dự (ASEAN tiếp xúc trực tiếp với Myanmar) không đồng nghĩa với việc ASEAN công nhận rằng những yêu cầu của 5PC đã được đáp ứng. Ngược lại, việc tiếp tục đánh giá mức độ tuân thủ và xây dựng các tiêu chí về tiến triển cho thấy sự can dự vẫn được đặt trong khuôn khổ điều kiện và mục tiêu của 5PC.
Từ góc độ rộng hơn, chuyển biến tại Manila cho thấy Myanmar đang trở thành một phép thử quan trọng đối với vai trò trung tâm của ASEAN và năng lực thực thi hiệu quả. Nếu ASEAN chỉ có thể duy trì sự đồng thuận trên văn bản mà không tạo ra tiến triển thực chất, khoảng cách giữa tuyên bố chính trị và năng lực thực thi sẽ tiếp tục tồn tại. Ngược lại, nếu việc tăng cường can dự có thể tạo ra những kết quả tích cực hơn, 5PC sẽ là minh chứng cho khả năng ASEAN sử dụng các cơ chế khu vực để xử lý một cuộc khủng hoảng nội khối phức tạp.
Bùi Hải Yến là sinh viên ngành Quan hệ Quốc tế. Mối quan tâm của Yến là chính sách đối ngoại Việt Nam, ASEAN, cạnh tranh Mỹ - Trung. Độc giả có thể liên hệ với tác giả qua email: [email protected].
Trần Tú Trân là sinh viên ngành Quan hệ Quốc tế. Mối quan tâm của Trân là chính sách đối ngoại Việt Nam, quyền lực mềm, quan hệ kinh tế quốc tế. Độc giả có thể liên hệ với tác giả qua email: [email protected].
Lê Huỳnh Thanh Xuân là sinh viên ngành Quan hệ Quốc tế. Mối quan tâm của Xuân là chính sách đối ngoại Việt Nam, ASEAN, Đông Bắc Á. Độc giả có thể liên hệ với tác giả qua email: [email protected].
Từ ngày 20-24/7, Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN lần thứ 59 (AMM-59) và các hội nghị liên quan đã được tổ chức tại Manila, Philippines dưới chủ đề Navigating Our Future, Together (Cùng nhau định hướng tương lai). Bên cạnh phiên họp chính của AMM-59, còn có các chuỗi sự kiện liên quan, gồm Hội nghị Sau Hội nghị Bộ trưởng ASEAN (PMC) với các Đối tác Đối thoại, Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN+3, Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao Cấp cao Đông Á (EAS), Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF), Hội nghị Ủy ban Khu vực Đông Nam Á Không có Vũ khí Hạt nhân (SEANWFZ) cùng nhiều hoạt động kỷ niệm 50 năm Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác ở Đông Nam Á (TAC).
Trong năm 2026, AMM-59 là một trong những hoạt động ngoại giao quan trọng nhất của ASEAN, hội tụ các quốc gia thành viên cùng nhiều đối tác lớn như Mỹ, Trung Quốc, Nga, Nhật Bản, Hàn Quốc, Liên hiệp châu Âu (EU), Australia và Ấn Độ, nhằm thảo luận các vấn đề khu vực và quốc tế. Diễn ra trong bối cảnh cạnh tranh chiến lược ngày càng gia tăng cùng xung đột kéo dài tại Trung Đông, AMM-59 là không gian đối thoại về những vấn đề quan trọng có ảnh hưởng trực tiếp đến tương lai của khu vực. Các cuộc thảo luận không chỉ tập trung vào việc duy trì hòa bình, ổn định và tăng cường hợp tác khu vực mà còn phản ánh những nỗ lực của ASEAN trong việc củng cố vai trò trung tâm của mình.
Trên cơ sở đó, bài viết tập trung phân tích ba vấn đề nổi bật được thảo luận trong khuôn khổ AMM-59 và các hội nghị liên quan. Thứ nhất, những nỗ lực của ASEAN và các đối tác trong việc định hình không gian khu vực thông qua các cơ chế hợp tác đa phương do ASEAN dẫn dắt. Thứ hai, các nỗ lực duy trì hòa bình và ổn định khu vực thông qua việc xử lý các thách thức nội khối, đặc biệt là vấn đề Myanmar và việc tiếp tục thúc đẩy thực hiện Đồng thuận 5 điểm như nền tảng cho tiến trình hòa giải và ổn định lâu dài tại quốc gia này. Thứ ba, vấn đề an ninh năng lượng với trọng tâm là phát triển Mạng lưới điện ASEAN (APG) và xu hướng mở rộng hợp tác về năng lượng hạt nhân dân sự nhằm đáp ứng nhu cầu năng lượng ngày càng gia tăng của khu vực.
Định hình không gian đối thoại khu vực
Bất chấp những bất đồng sâu sắc trong quan hệ giữa các cường quốc, ASEAN vẫn là một trong số ít tổ chức khu vực có khả năng tạo điều kiện cho các bên đối thoại trực tiếp. Trong khuôn khổ các hội nghị do ASEAN chủ trì, mặc dù vẫn chỉ trích các hành động gây căng thẳng của Bắc Kinh tại Biển Đông, Ngoại trưởng Mỹ Marco Rubio đã hội đàm với người đồng cấp Trung Quốc Vương Nghị. Hai bên trao đổi về công tác chuẩn bị cho chuyến thăm của Chủ tịch Tập Cận Bình đến Mỹ và các biện pháp quản lý bất đồng song phương. Đồng thời, ông Rubio cũng có cuộc gặp với người đồng cấp Nga Sergey Lavrov nhằm thảo luận về xung đột tại Ukraine, đánh dấu cuộc tiếp xúc trực tiếp đầu tiên giữa hai bên sau gần một năm. Những diễn biến này cho thấy các cơ chế do ASEAN dẫn dắt không chỉ đóng vai trò là diễn đàn đối thoại mà còn tạo ra không gian đối ngoại trung lập, giúp các cường quốc duy trì kênh liên lạc và kiểm soát cạnh tranh.
Vị thế của ASEAN tại khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương tiếp tục được nâng cao khi Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao QUAD (gồm Mỹ, Australia, Ấn Độ, và Nhật Bản) lần đầu tiên được tổ chức bên lề các cuộc họp do ASEAN chủ trì, qua đó tái khẳng định cam kết của khối này đối với một khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương tự do, rộng mở, “dựa trên luật pháp, chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ”. Trong bối cảnh Trung Quốc ngày càng gia tăng các hoạt động khiêu khích tại khu vực, QUAD đã ban hành tuyên bố tái khẳng định sự ủng hộ đối với vai trò trung tâm của ASEAN và Tầm nhìn ASEAN về Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương (AOIP).
Bên cạnh đó, vai trò khu vực của ASEAN tiếp tục được củng cố thông qua các cơ chế như ARF, EAS, APT và Hội nghị Sau Hội nghị Bộ trưởng ASEAN (PMC). Đồng thời, tổ chức cũng kết nạp Thổ Nhĩ Kỳ làm Đối tác Đối thoại thứ 12, nâng cấp quan hệ với Đức và Qatar thành Đối tác Đối thoại theo lĩnh vực cụ thể. Trong khi ASEAN thành công mở rộng mạng lưới hợp tác với các cường quốc tầm trung thì các đối tác ngoài khu vực ngày càng tin tưởng, lựa chọn và thúc đẩy lợi ích chiến lược của mình ở Đông Nam Á thông qua các khuôn khổ do ASEAN dẫn dắt, từ đó củng cố vai trò trung tâm của khối trong việc định hình một khu vực cởi mở, thân thiện và dựa trên luật pháp quốc tế.
Bên cạnh đó, Hội nghị AMM-59 tiếp tục khẳng định giá trị của TAC nhân dịp kỷ niệm 50 năm hiệp ước được ký kết. Kỷ niệm này được đánh dấu bằng bước ngoặt mở rộng đối tác thông qua việc kết nạp Thụy Điển, Ba Lan, Romania và Lithuania và các Bên ký kết cấp cao (HCPs), đồng thời ban hành Hướng dẫn về Phương thức Gắn kết giữa ASEAN với các HCP theo hiệp ước. Việc bốn quốc gia thành viên EU gia nhập TAC phản ánh xu hướng ngày càng nhiều quốc gia ngoài khu vực mong muốn tăng cường hiện diện và hợp tác tại khu vực có ý nghĩa chiến lược như Đông Nam Á.
Đồng thời, Bộ hướng dẫn mới này đặt ra các yêu cầu chặt chẽ hơn đối với sự tham gia của các HCP không chính thức trong một phạm vi yêu cầu cao hơn về các khuôn khổ và cấu trúc, qua đó đánh giá mức độ cam kết, năng lực và sự phù hợp của các HCP trước khi xem xét nâng cấp quan hệ lên “đối tác chính thức” với ASEAN. Việc ban hành các hướng dẫn mới cũng phản ánh nỗ lực của ASEAN trong việc chuyển từ mở rộng quan hệ đối ngoại sang quản trị chất lượng hợp tác. Thay vì chỉ khuyến khích nhiều quốc gia tham gia TAC, ASEAN thiết lập các tiêu chuẩn nhằm bảo đảm sự mở rộng này đi kèm với những cam kết thực chất, góp phần nâng cao tính chính danh của TAC và hạn chế nguy cơ các lợi ích địa chính trị bên ngoài làm suy giảm sự thống nhất của khối.
Ngoài ra, tiến trình kết nạp Timor-Leste phản ánh nỗ lực của ASEAN trong việc hoàn thiện cấu trúc khu vực trên cơ sở mở rộng đi đôi với bảo đảm chất lượng hội nhập. Hội nghị đã hoan nghênh việc các nhà lãnh đạo nhất trí thông qua Nghị định thư Cebu sửa đổi Hiến chương ASEAN nhằm chính thức ghi nhận việc mở rộng thành viên, đồng thời công nhận những tiến triển trong việc triển khai tiến trình gia nhập của Timor-Leste, bao gồm các nỗ lực tham gia các hiệp định kinh tế mà ASEAN ưu tiên. Việc duy trì lộ trình hội nhập chặt chẽ cùng cơ chế hỗ trợ cho thấy ASEAN không coi việc mở rộng thành viên là ưu tiên, mà đặt trọng tâm vào bảo đảm thành viên mới có đủ năng lực thực hiện các nghĩa vụ và đóng góp thực chất vào quá trình xây dựng Cộng đồng ASEAN.
Tuy nhiên, AMM-59 và các Hội nghị bên lề lần này cũng bộc lộ điểm yếu dài hạn trong việc khẳng định vai trò trung tâm của ASEAN đối với các tranh chấp leo thang ở Biển Đông. Trong khi khối này thành công duy trì một diễn đàn đối thoại giữa các cường quốc, những diễn biến trên Biển Đông trong những ngày Hội nghị diễn ra lại cho thấy ASEAN gần như không có khả năng tác động đến hành vi của các bên. Cụ thể, những động thái leo thang của Trung Quốc đối với Philippines, từ chiến dịch tuyên truyền mang tính công kích đến các vụ đối đầu tại Bãi cạn Second Thomas (Bãi cạn Cỏ Mây) và Bãi cạn Scarborough diễn ra ngay chính trong thời gian các Hội nghị tiến hành tại Manila, đã dường như làm lu mờ đi hiệu quả của các nỗ lực ngoại giao. Thực tế là vai trò trung tâm của ASEAN vẫn chủ yếu dựa vào khả năng tập hợp các bên ngồi vào bàn đối thoại, chứ chưa đủ sức tạo ra cơ chế ràng buộc nhằm ngăn chặn các hành vi làm gia tăng căng thẳng. Những cuộc đụng độ này, cùng với căng thẳng gia tăng giữa Trung Quốc và Philippines ở Biển Đông trong những năm gần đây, đã đặt ra những thách thức ngày càng lớn cho các cuộc đàm phán về Bộ quy tắc ứng xử (COC), ngay cả khi nó dự kiến sẽ được hoàn tất tại Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN dự kiến diễn ra vào tháng 11 năm nay. Rõ ràng là, ASEAN có khả năng duy trì đối thoại nhưng chưa thể chuyển hóa đối thoại thành sự kiềm chế (restraint) trên thực tế.
Vấn đề Myanmar cùng Đồng thuận 5 điểm
Vấn đề Myanmar tiếp tục là nội dung trọng yếu trong chương trình nghị sự của ASEAN tại Manila, đặc biệt thông qua các cuộc tham vấn cấp Bộ trưởng về triển khai Đồng thuận 5 điểm (Five-Point Consensus - 5PC). Ngày 20/7, các Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN tiến hành Tham vấn không chính thức về triển khai 5PC và Tham vấn không chính thức mở rộng về 5PC, trước khi AMM-59 diễn ra ngày 21/7. Việc 5PC tiếp tục được duy trì như một nội dung thảo luận ở cấp Bộ trưởng cho thấy Myanmar vẫn là ưu tiên xuyên suốt trong chương trình nghị sự chính trị - an ninh của ASEAN, đồng thời phản ánh nỗ lực dài hạn trong cách tiếp cận khu vực đối với một cuộc khủng hoảng kéo dài.
Từ năm 2021, 5PC được thông qua tại Hội nghị các Nhà Lãnh đạo ASEAN với 5 định hướng: chấm dứt ngay lập tức bạo lực và kiềm chế tối đa; tiến hành đối thoại mang tính xây dựng giữa các bên liên quan; bổ nhiệm Đặc phái viên của Chủ tịch ASEAN để hỗ trợ trung gian đối thoại; cung cấp hỗ trợ nhân đạo thông qua Trung tâm Điều phối ASEAN về Hỗ trợ Nhân đạo (AHA Centre); và tạo điều kiện để Đặc phái viên cùng phái đoàn tiếp xúc với tất cả các bên liên quan tại Myanmar. 5PC là một đồng thuận được thông qua ở cấp cao nhất của ASEAN và có sự hiện diện, đồng thuận của lãnh đạo quân sự Myanmar tại thời điểm đó. Do đó, 5PC không chỉ là một tuyên bố chính trị mà còn là khuôn khổ thể chế trung tâm định hướng phản ứng của ASEAN đối với cuộc khủng hoảng Myanmar.
Tuy nhiên, sau hơn 5 năm triển khai, khoảng cách giữa tuyên bố chính trị và hành động thực chất ngày càng lộ rõ. 5PC vẫn có ý nghĩa quan trọng với tư cách là khuôn khổ chung được toàn bộ lãnh đạo ASEAN thông qua, nhưng bản thân khuôn khổ này tồn tại những giới hạn đáng kể. 5PC không xác định rõ một kết thúc nào cho quá trình giải quyết khủng hoảng khi ASEAN không tạo ra những đòn bẩy đủ mạnh để thúc đẩy Myanmar tuân thủ. Bên cạnh đó, năng lực của AHA Centre trong cung cấp hỗ trợ nhân đạo còn chịu hạn chế về nguồn lực cũng như sự khác biệt về cách tiếp cận vấn đề Myanmar giữa các quốc gia thành viên; điều này cũng đặt ra thách thức đối với tính thống nhất của ASEAN.
Trong bối cảnh đó, diễn biến đáng chú ý trước thềm AMM-59 là việc ASEAN bắt đầu can dự trực tiếp hơn với Myanmar mà không từ bỏ 5PC. Ngày 28/1, các Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN đã tổ chức tham vấn mở rộng tại Cebu về triển khai 5PC đồng thời xem xét kết quả chuyến công tác của Đặc phái viên Chủ tịch ASEAN tại Myanmar và các cuộc tiếp xúc với những bên liên quan. Đến ngày 12/7, các Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN tiếp tục có cuộc gặp không chính thức với Bộ trưởng Ngoại giao Myanmar tại Bangkok. Tại đây, các Bộ trưởng đã ghi nhận thông tin về “kế hoạch 100 ngày” của Myanmar nhằm thúc đẩy hòa bình và hòa giải. ASEAN khẳng định tiếp tục duy trì đối thoại để hỗ trợ Myanmar tìm kiếm giải pháp lâu dài do chính người dân nước này làm chủ và dẫn dắt. Đây là cuộc gặp trực tiếp đầu tiên có sự tham dự của các Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN và là tiếp xúc trực tiếp cấp cao nhất giữa ASEAN với chính quyền Myanmar kể từ năm 2021. Cuộc gặp được tiến hành trên cơ sở chỉ đạo của các nhà lãnh đạo ASEAN và tiếp tục bám sát các nguyên tắc của 5PC.
Những động thái này cho thấy ASEAN có xu hướng điều chỉnh phương thức triển khai thay vì thay thế khuôn khổ chính sách. Tại AMM-59, ASEAN tiếp tục khẳng định 5PC là cơ sở tham chiếu chung trong xử lý khủng hoảng Myanmar, đồng thời thảo luận những yếu tố có thể được sử dụng để đánh giá tiến triển trong việc thực hiện 5PC và làm cơ sở cho các bước can dự tiếp theo. Nếu các nỗ lực trước đây phần lớn dựa vào vai trò của Đặc phái viên hoặc các kênh tiếp xúc trung gian, việc mở rộng đối thoại trực tiếp cho thấy ASEAN đang tìm cách tăng cường khả năng tự mình đánh giá tình hình và tác động đến tiến trình chính trị tại Myanmar. Hơn nữa, ASEAN đồng thời tiếp tục thảo luận về cơ chế Troika và đề xuất thiết lập vị trí Đặc phái viên ASEAN về Myanmar với nhiệm kỳ ba năm, thay vì gắn hoàn toàn với nhiệm kỳ một năm của Chủ tịch ASEAN. Đề xuất này phản ánh nỗ lực dài hạn trong quá trình thực hiện 5PC, tránh việc thay đổi Chủ tịch ASEAN hằng năm có thể dẫn đến sự gián đoạn về ưu tiên, nhân sự và phương thức tiếp cận đối với một cuộc khủng hoảng dài hạn như Myanmar. Do đó, một Đặc phái viên có nhiệm kỳ dài hơn có khả năng tạo ra sự nhất quán về chiến lược, duy trì mạng lưới tiếp xúc và tích lũy vốn chính trị cần thiết cho hoạt động hòa giải.
Song song đó, việc các quốc gia thành viên, trong đó có Việt Nam, ủng hộ cách tiếp cận linh hoạt hơn đối với Myanmar cho thấy ASEAN đang tìm cách cân bằng giữa nguyên tắc và thực thi. Một mặt, 5PC vẫn được duy trì như khuôn khổ chính trị trung tâm; ASEAN tiếp tục nhấn mạnh mục tiêu hòa bình, ổn định và một giải pháp chính trị do người dân Myanmar làm chủ. Mặt khác, ASEAN nhận thức rằng việc chỉ duy trì các yêu cầu chính trị mà không mở rộng các kênh tiếp xúc có thể tiếp tục làm gia tăng khoảng cách giữa đồng thuận và thực thi. Vì vậy, can dự linh hoạt hơn không nhất thiết đồng nghĩa với việc ASEAN từ bỏ các nguyên tắc của 5PC mà phản ánh nỗ lực tìm kiếm phương thức phù hợp hơn để đưa khuôn khổ này vào thực tiễn.
Vậy nên, cách tiếp cận của ASEAN tại Manila có thể được hiểu như một nỗ lực nhằm thu hẹp khoảng cách thực thi của 5PC thông qua sự kết hợp giữa duy trì nguyên tắc và tăng cường can dự. Thay vì từ bỏ 5PC và chuyển sang một cơ chế hoàn toàn khác, ASEAN mở rộng tiếp xúc với Myanmar, tiếp tục thúc đẩy đối thoại và tìm cách xác định những tiêu chí để đánh giá tiến triển. Cần chú ý là, việc can dự (ASEAN tiếp xúc trực tiếp với Myanmar) không đồng nghĩa với việc ASEAN công nhận rằng những yêu cầu của 5PC đã được đáp ứng. Ngược lại, việc tiếp tục đánh giá mức độ tuân thủ và xây dựng các tiêu chí về tiến triển cho thấy sự can dự vẫn được đặt trong khuôn khổ điều kiện và mục tiêu của 5PC.
Từ góc độ rộng hơn, chuyển biến tại Manila cho thấy Myanmar đang trở thành một phép thử quan trọng đối với vai trò trung tâm của ASEAN và năng lực thực thi hiệu quả. Nếu ASEAN chỉ có thể duy trì sự đồng thuận trên văn bản mà không tạo ra tiến triển thực chất, khoảng cách giữa tuyên bố chính trị và năng lực thực thi sẽ tiếp tục tồn tại. Ngược lại, nếu việc tăng cường can dự có thể tạo ra những kết quả tích cực hơn, 5PC sẽ là minh chứng cho khả năng ASEAN sử dụng các cơ chế khu vực để xử lý một cuộc khủng hoảng nội khối phức tạp.
Bùi Hải Yến là sinh viên ngành Quan hệ Quốc tế. Mối quan tâm của Yến là chính sách đối ngoại Việt Nam, ASEAN, cạnh tranh Mỹ - Trung. Độc giả có thể liên hệ với tác giả qua email: [email protected].
Trần Tú Trân là sinh viên ngành Quan hệ Quốc tế. Mối quan tâm của Trân là chính sách đối ngoại Việt Nam, quyền lực mềm, quan hệ kinh tế quốc tế. Độc giả có thể liên hệ với tác giả qua email: [email protected].
Lê Huỳnh Thanh Xuân là sinh viên ngành Quan hệ Quốc tế. Mối quan tâm của Xuân là chính sách đối ngoại Việt Nam, ASEAN, Đông Bắc Á. Độc giả có thể liên hệ với tác giả qua email: [email protected].
Từ khoá: ASEAN hợp tác đa phương Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN Philippines
