Mười năm sau Phán quyết Biển Đông: ASEAN sẽ tiếp tục im lặng?

Ngày 8/5, Tuyên bố của Lãnh đạo ASEAN về Hợp tác Hàng hải đã được thông qua tại Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN lần thứ 48 ở Cebu. Văn kiện đã viện dẫn Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển 1982 (UNCLOS) đến 18 lần, tái khẳng định các nguyên tắc then chốt như duy trì hòa bình, ổn định, giải quyết tranh chấp bằng biện pháp hòa bình và tuân thủ UNCLOS.

Tuy nhiên, ASEAN chưa bao giờ chính thức công nhận Phán quyết Biển Đông 2016 do Tòa Trọng tài được thành lập theo Phụ lục VII của UNCLOS ban hành – chính theo cơ chế của công ước mà ASEAN nhiều lần khẳng định là khuôn khổ pháp lý toàn diện điều chỉnh mọi hoạt động trên biển.

Tháng 7 năm nay đánh dấu kỷ niệm 10 năm kể từ khi Tòa Trọng tài ra phán quyết có lợi cho Philippines trong vụ kiện chống lại Trung Quốc liên quan đến Biển Đông. Câu hỏi đặt ra là: ASEAN sẽ phản ứng như thế nào trước cột mốc pháp lý có ý nghĩa đặc biệt này?

Lịch sử phản ứng của ASEAN đối với Phán quyết 2016

Ngay sau khi Phán quyết Biển Đông 2016 được ban hành, ASEAN đã không thể hình thành một lập trường thống nhất. Tại Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN lần thứ 49 (AMM – 49) diễn ra tại Vientiane, Lào, chỉ hai tuần sau khi phán quyết được ban hành, các quốc gia thành viên đã không thể đạt được sự đồng thuận để đưa bất kỳ nội dung nào đề cập trực tiếp đến phán quyết vào Tuyên bố chung. Theo tiết lộ từ phía Philippines, mọi viện dẫn liên quan đến Phán quyết đều bị một quốc gia thành viên bác bỏ mà không đưa ra giải thích hoặc đề xuất thỏa hiệp. Tình trạng này tiếp tục lặp lại tại Hội nghị Cấp cao ASEAN lần thứ 30 ở Manila năm 2017 và nhiều năm sau đó. Gần một thập niên trôi qua, ASEAN vẫn đang chật vật để đạt được đồng thuận về Phán quyết Trọng tài Biển Đông năm 2016.

Để dự đoán phản ứng của ASEAN, trước hết, cần xem xét lại cách thức mà các quốc gia thành viên đã phản ứng đối với Phán quyết trong suốt một thập niên qua. Bởi lẽ, phản ứng của ASEAN là kết quả của nguyên tắc đồng thuận, do đó, lập trường chung của tổ chức không thể tách rời quan điểm và lợi ích của từng quốc gia thành viên.

Sự khác biệt trong lập trường của các quốc gia thành viên có thể chia thành ba nhóm chính. Thứ nhất là nhóm có xu hướng công khai ủng hộ lập trường của Trung Quốc, gồm Campuchia, Lào và ở một mức độ thấp hơn là Thái Lan. Campuchia công khai phản đối phán quyết này và khẳng định sẽ không ủng hộ các nỗ lực của ASEAN trong việc đưa nội dung của Phán quyết vào Tuyên bố chung. Lào, với vai trò Chủ tịch ASEAN 2016 dù giữ trạng thái cân bằng nhằm đảm bảo hoàn thành nhiệm vụ điều phối, song trên thực tế vẫn ủng hộ lập trường phản đối Phán quyết của Bắc Kinh. Đối với Thái Lan, thông cáo ngày 12/7/2016 tránh hoàn toàn các thuật ngữ “phán quyết” (Ruling/Award), “Tòa trọng tài” (Tribunal), “Philippines” hay “Trung Quốc.” Mặc dù Bangkok tuyên bố theo đuổi lập trường trung lập, nhiều nhà nghiên cứu lại xếp Thái Lan vào nhóm cùng với Lào và Campuchia, cho rằng Bangkok có xu hướng ngả về Bắc Kinh để đổi lấy hợp đồng mua sắm quốc phòng và thu hút đầu tư vào cơ sở hạ tầng.

Thứ hai là nhóm ủng hộ hoặc vận dụng Phán quyết ở các mức độ khác nhau, gồm Việt Nam, Indonesia, Malaysia và sau này là Philippines. Việt Nam là nước có phản ứng tích cực trong ASEAN khi “hoan nghênh” Phán quyết, đồng thời thường xuyên viện dẫn các kết luận pháp lý của Tòa Trọng tài để bảo vệ các quyền và yêu sách chủ quyền của mình ở Biển Đông.

Indonesia ban đầu chỉ ban hành thông cáo kêu gọi kiềm chế và tôn trọng luật pháp quốc tế. Tuy nhiên, đến tháng 5/2020, Indonesia đã gửi một Công hàm (Note Verbale) lên Tổng thư ký Liên Hợp Quốc, qua đó cho thấy Jakarta trên thực tế đã thừa nhận Phán quyết 2016 rằng “đường chín đoạn” không có cơ sở pháp lý theo luật pháp quốc tế. Trong khi đó, Malaysia nhất quán với chiến lược “ngoại giao thầm lặng” (quiet diplomacy), tránh đối đầu công khai với Bắc Kinh nhưng được cho là đã gián tiếp tận dụng các kết luận của Phán quyết trong đệ trình mở rộng thềm lục địa lên Ủy ban Ranh giới Thềm lục địa (CLCS) năm 2019.

Lập trường của Philippines biến chuyển rõ rệt theo từng giai đoạn. Dưới thời Tổng thống Rodrigo Duterte, người nhậm chức chỉ vài tuần trước khi Phán quyết Biển Đông được ban hành, Manila đã phản ứng khá dè dặt và chủ động giảm nhẹ vai trò của Phán quyết nhằm theo đuổi chính sách tăng cường hợp tác kinh tế với Trung Quốc. Tuy nhiên, dưới thời Tổng thống Ferdinand Marcos Jr., chính sách này đã thay đổi đáng kể khi Phán quyết Trọng tài năm 2016 được xác định là một trụ cột cốt lõi trong chiến lược của Philippines ở Biển Đông.

Nhóm thứ ba gồm các quốc gia duy trì lập trường trung lập hoặc im lặng, gồm Brunei, Singapore và Timor-Leste. Brunei tiếp tục đóng vai trò là một bên yêu sách “im lặng” (slient claimant) ở Biển Đông, tránh đối đầu trực diện và không đưa ra bất kỳ tuyên bố chính thức nào về Phán quyết. Singapore tuyên bố rằng họ đã “ghi nhận” Phán quyết và “đang nghiên cứu” những nội dung của nó. Tuy nhiên, trong chuyến thăm Washington vào năm 2016, Thủ tướng Lý Hiển Long được cho là đã nhấn mạnh tầm quan trọng của việc tôn trọng kết quả của Tòa trọng tài, động thái đã vấp phải sự chỉ trích từ Bắc Kinh. Tương tự, Timor-Leste, khi đó chưa phải là thành viên ASEAN, cũng tránh đưa ra lập trường trực tiếp về Phán quyết nhưng khẳng định UNCLOS là “Hiến pháp của đại dương” (Constitution of the Oceans).

Cơ chế đồng thuận của ASEAN đã tạo điều kiện để các quốc gia phản đối Phán quyết ngăn cản việc đưa những nội dung ủng hộ vào các văn kiện chung, trong khi các nước ủng hộ cũng tránh đối đầu công khai. Vì vậy, ngay cả khi Việt Nam hay Philippines tích cực ủng hộ Phán quyết, sự ủng hộ đó vẫn không đủ để vượt qua sự phản đối hoặc im lặng của các quốc gia thành viên khác. Thực tế mang tính cấu trúc này lý giải vì sao, mặc dù ASEAN đã tổ chức nhiều Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao và Hội nghị Cấp cao trong suốt thập kỷ qua, tổ chức này vẫn chưa từng ban hành một tuyên bố chung chính thức công nhận hoặc trực tiếp viện dẫn Phán quyết Biển Đông năm 2016.

Liệu ASEAN có thay đổi cách tiếp cận đối với Phán quyết?

Kỷ niệm 10 năm Phán quyết Trọng tài Biển Đông năm 2016 diễn ra đúng vào thời điểm Philippines đảm nhiệm vai trò Chủ tịch ASEAN năm 2026, đồng thời là lúc ASEAN đang nỗ lực hoàn tất một Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC) mang tính “hiệu quả và thực chất”. Liệu những yếu tố này có dẫn đến sự thay đổi trong cách tiếp cận của ASEAN đối với Phán quyết hay không?

Kịch bản có khả năng xảy ra cao nhất là ASEAN sẽ tiếp tục đối mặt với thế tiến thoái lưỡng nan trong việc đạt được đồng thuận về bất kỳ tuyên bố nào liên quan đến Phán quyết năm 2016. Xét cho cùng, mô hình này hầu như không thay đổi trong suốt một thập kỷ qua.

Một khả năng tương đối thấp khác là Philippines, với tư cách Chủ tịch ASEAN, có thể thúc đẩy việc sử dụng ngôn từ mạnh mẽ hơn trong Tuyên bố của Chủ tịch hoặc Thông cáo chung của Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN lần thứ 59 (AMM-59), dự kiến diễn ra vào ngày 21/7. Mặc dù việc trực tiếp viện dẫn Phán quyết năm 2016 vẫn sẽ gặp nhiều trở ngại về chính trị, ASEAN có thể lựa chọn cách diễn đạt cứng rắn hơn, chẳng hạn nhấn mạnh sự cần thiết phải “tôn trọng đầy đủ các quy trình pháp lý được tiến hành theo đúng UNCLOS”. Điều này sẽ tạo ra một tiền lệ về ngôn ngữ cho các tuyên bố của ASEAN trong tương lai. Trong ngắn hạn, cách tiếp cận này khó có thể ngay lập tức làm thay đổi hành vi của Trung Quốc, tuy nhiên, về lâu dài, nó có thể làm gia tăng cái giá về uy tín mà Trung Quốc phải gánh chịu khi không tuân thủ luật pháp quốc tế.

Kịch bản khó xảy ra nhất là ASEAN với tư cách là tổ chức ban hành một tuyên bố chung chính thức công nhận hoặc ủng hộ Phán quyết Trọng tài năm 2016. Cơ chế ra quyết định dựa trên nguyên tắc đồng thuận của ASEAN khiến khả năng này gần như không thể xảy ra. Ở thời điểm hiện tại, hầu như không có bằng chứng nào cho thấy các tính toán chiến lược của các quốc gia thành viên đang dịch chuyển theo hướng đó. Tình trạng này khó có thể thay đổi, trừ khi các liên kết thân Trung Quốc trong ASEAN suy yếu, các quốc gia thành viên giảm sự phụ thuộc kinh tế vào Trung Quốc, hoặc Bắc Kinh thực hiện những hành động bị nhìn nhận rộng rãi là đã vượt qua một “lằn ranh đỏ” về chính trị và ngoại giao, buộc ASEAN phải có phản ứng thống nhất. Tuy nhiên, điều gì chính xác được coi là ngưỡng “lằn ranh đỏ” đó vẫn chưa rõ ràng, khiến triển vọng ASEAN đồng thuận tập thể để công nhận hoặc ủng hộ Phán quyết vẫn còn rất xa vời trong tương lai gần.

Hệ quả của việc ASEAN chọn im lặng

Kỷ niệm 10 năm Phán quyết Trọng tài Biển Đông năm 2016 diễn ra trong một bối cảnh đặc biệt nhạy cảm. Các hoạt động cưỡng ép của Trung Quốc ở Biển Đông không những không suy giảm mà còn liên tục gia tăng. Sự im lặng của ASEAN gửi đi một thông điệp đáng lo ngại rằng một cường quốc có thể đơn giản phớt lờ một phán quyết mang tính ràng buộc được ban hành bởi một tòa trọng tài quốc tế được thành lập theo các thủ tục pháp lý được cộng đồng quốc tế thừa nhận mà không phải gánh chịu những chi phí đáng kể về chính trị hay ngoại giao. Điều này có thể củng cố nhận thức rằng luật pháp quốc tế chỉ phát huy hiệu lực khi lợi ích của các cường quốc không bị ảnh hưởng, qua đó làm xói mòn không chỉ thẩm quyền của chính Phán quyết mà còn cả uy tín rộng lớn hơn của trật tự quốc tế dựa trên luật lệ.

Trong khi đó, thời hạn năm 2026 để hoàn tất Bộ Quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC), được ASEAN và Trung Quốc cùng nhất trí vào năm 2023, đang đến gần, song những nghi ngờ về khả năng hoàn thành văn kiện này ngày càng gia tăng. Ngô Sĩ Tồn (Wu Shicun), Chủ tịch Trung tâm Hoa Dương về Hợp tác Hàng hải và Quản trị Đại dương (Huayang Center for Maritime Cooperation and Ocean Governance), cho rằng COC khó có thể được hoàn tất trong nhiệm kỳ Chủ tịch ASEAN của Philippines. Một trong những trở ngại lớn nhất là bất đồng kéo dài giữa các bên về ý nghĩa và giá trị của Phán quyết Trọng tài năm 2016. Manila được dự báo sẽ tiếp tục nhấn mạnh các nguyên tắc và kết luận pháp lý của Phán quyết, trong khi Bắc Kinh phản đối mọi nỗ lực liên kết COC với các kết luận của Phán quyết. Do đó, chừng nào ASEAN vẫn tiếp tục tránh đề cập đến Phán quyết nhằm duy trì đồng thuận nội khối hoặc xoa dịu Bắc Kinh, tiến trình đàm phán COC nhiều khả năng sẽ vẫn chưa thể hoàn tất.

Ý nghĩa của kỷ niệm 10 năm Phán quyết Trọng tài Biển Đông năm 2016 không nằm ở khả năng làm thay đổi bản thân tranh chấp, mà ở việc cột mốc này buộc tất cả các bên liên quan phải nhìn nhận lại lập trường của mình trong một môi trường khu vực đã thay đổi sâu sắc kể từ năm 2016. Mặc dù Phán quyết chưa làm thay đổi hành vi của Trung Quốc trên thực địa, nhưng nó đã định hình lại một cách sâu sắc ngôn ngữ, lập luận và khuôn khổ pháp lý của các cuộc tranh luận về Biển Đông.

Sau cùng, phản ứng của ASEAN trước cột mốc kỷ niệm này sẽ phản ánh cuộc cạnh tranh về tính chính danh giữa hai quan điểm đối lập: một bên cho rằng “kẻ mạnh quyết định lẽ phải” (might makes right), và bên kia khẳng định rằng luật pháp quốc tế, mặc dù thiếu các cơ chế thực thi đủ mạnh, vẫn là một trong số ít công cụ mà các quốc gia nhỏ và vừa có thể dựa vào trong quan hệ với các cường quốc. Việc ASEAN có nên chính thức lên tiếng về Phán quyết Trọng tài năm 2016 hay không vẫn còn là vấn đề gây tranh cãi. Tuy nhiên, bất kể lựa chọn cách tiếp cận nào, ASEAN cần tìm ra phương thức hiệu quả nhất để khẳng định vai trò và uy tín của mình với tư cách là một lực lượng bảo vệ trật tự khu vực dựa trên luật lệ trong tương lai.

*Ghi chú của VSF: Phiên bản tiếng Anh của bài viết đã được xuất bản trên The Diplomat với tiêu đề “10 Years After the South China Sea Arbitration: Will ASEAN Remain Silent?”. VSF cảm ơn các tác giả đã chấp thuận đề nghị và dịch bài viết này.

Nguyễn Thành Long có bằng Thạc sĩ Quan hệ Quốc tế từ Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn Thành phố Hồ Chí Minh. Các nghiên cứu của Long tập trung vào an ninh hàng hải và quan hệ quốc tế ở khu vực châu Á - Thái Bình Dương. Mọi quan điểm trong bài viết này hoàn toàn là của tác giả.

Lâm Võ Thị Thủy Tiên có bằng Cử nhân Quốc tế học từ Đại học Sư phạm Thành phố Hồ Chí Minh. Lĩnh vực nghiên cứu của Tiên là hợp tác khu vực ở châu Á và quan hệ quốc tế tại khu vực châu Á - Thái Bình Dương. Mọi quan điểm trong bài viết này hoàn toàn là của tác giả.