Bài toán về một cơ chế an ninh đa phương bền vững ở Đông Bắc Á

Toàn cầu hóa và hợp tác kinh tế tại Đông Bắc Á (bao gồm Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Triều Tiên, và Đài Loan) đã diễn ra rất mạnh mẽ, biến khu vực trở thành động lực của tăng trưởng kinh tế toàn cầu. Tuy nhiên, sự vắng mặt của một cơ chế an ninh đa phương bền vững tại đây là một trong những “nghịch lý” lớn nhất của quan hệ quốc tế hiện đại. Tổng thống Hàn Quốc Park Geun-hye vào năm 2013 đã mô tả thực tế này là “Nghịch lý châu Á” (Asia’s Paradox).

Xu hướng hình thành cơ chế an ninh đa phương trên thế giới

Chủ nghĩa đa phương là “sự phối hợp chính sách quốc gia của một nhóm gồm ba quốc gia trở lên thông qua các thỏa thuận tạm thời (ad hoc) hoặc các thiết chế chính thức”. Trong đó, chủ nghĩa đa phương an ninh là việc hợp tác liên quan đến các vấn đề an ninh giữa nhiều hơn hai quốc gia. Dạng hợp tác này mang nhiều hình thức, từ các dàn xếp lỏng lẻo, tạm thời, cho đến các cơ chế thường trực và chính thức hơn.

Chức năng của các cơ chế an ninh đa phương là cung cấp các kênh ngoại giao và trao đổi thông tin; khuyến khích tính minh bạch và thông báo sớm về các hoạt động quân sự hoặc hoạt động liên quan đến an ninh của các quốc gia; giải quyết hiểu lầm; giảm bất định và ngăn ngừa tính toán sai lầm về ý đồ của các bên khác; cung cấp một cơ chế quản lý khủng hoảng; thúc đẩy giải quyết tranh chấp bằng biện pháp hòa bình; và tạo thuận lợi cho các trao đổi ngoại giao cần thiết nhằm hình thành các nguyên tắc và tầm nhìn về hòa bình và ổn định.

Tại châu Âu, các cơ chế an ninh đa phương thường hình thành sau các sự kiện chính trị lớn, điển hình là Chiến tranh thế giới thứ hai, khi các quốc gia châu Âu nhận thức về tầm quan trọng của an ninh quốc gia và đã tiến đến mức độ cam kết pháp lý cao nhất là thành lập Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO). Điều 5 của NATO quy định rõ về phòng thủ tập thể: một cuộc tấn công vũ trang vào một thành viên ở châu Âu hoặc Bắc Mỹ được coi là cuộc tấn công vào tất cả các thành viên còn lại.

Ngoài ra, cơ chế an ninh đa phương không chỉ dựa vào liên minh quân sự mà còn dựa vào các cơ chế mềm hơn như Tổ chức An ninh và Hợp tác Châu Âu (OSCE), Tài liệu Vienna (Vienna Document) để tăng tính minh bạch và giảm hiểu lầm, cùng các cơ chế của Liên hiệp Châu Âu (EU) như Cơ chế Chính sách An ninh và Quốc phòng Chung (CSDP), Cơ chế Hợp tác Cơ cấu Thường trực (PESCO) để phối hợp quản lý khủng hoảng và tăng cường năng lực quốc phòng.

Trái với các quốc gia châu Âu, các quốc gia Đông Nam Á đặc biệt nhạy cảm với các vấn đề độc lập, chủ quyền, tự chủ và bình đẳng. Trải nghiệm bị các cường quốc bên ngoài xâm phạm chủ quyền và quyền tự quyết khiến ASEAN xem nguyên tắc “không can thiệp” như một chuẩn mực nền tảng nhằm bảo vệ quyền tự chủ quốc gia và chủ quyền giữa các thành viên. Thay vì xây dựng các cơ chế an ninh đa phương có tính ràng buộc cao về pháp lý thì ASEAN thúc đẩy các cơ chế an ninh mở, ưu tiên cho đối thoại như Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF), Hội nghị Cấp cao Đông Á (EAS) và Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng các nước ASEAN Mở rộng (ADMM-Plus).

So sánh châu Âu và Đông Nam Á ta thấy rằng cơ chế an ninh đa phương có thể được xây dựng với mức độ thể chế hóa khác nhau, từ mô hình pháp lý chặt chẽ đến mô hình linh hoạt mang tính cởi mở. Các cơ chế an ninh đa phương ở cả hai khu vực đến nay đều khá bền vững, vậy tại sao Đông Bắc Á chưa thể có (các) cơ chế tương tự vậy?

Đông Bắc Á nỗ lực thiết lập cơ chế an ninh đa phương ra sao?

Sự hợp tác và phụ thuộc về kinh tế giữa các quốc gia Đông Bắc Á được phản ánh qua việc các nước cùng tham gia nhiều cơ chế kinh tế đa phương. Trung Quốc, Nhật Bản và Hàn Quốc hiện cùng trong khuôn khổ RCEP, nơi các quy tắc chung về thương mại, đầu tư và xuất xứ hàng hóa góp phần liên kết chuỗi sản xuất giữa ba nền kinh tế. Trong khuôn khổ ASEAN+3, ba nước đã tham gia Sáng kiến đa phương Chiangmai (CMIM), một mạng lưới an toàn tài chính khu vực trị giá 240 tỷ USD. Bên cạnh đó, sự tham gia của nước Đông Bắc Á vào Diễn đàn Hợp tác Kinh tế châu Á – Thái Bình Dương (APEC) tiếp tục góp phần tích cực vào các kênh đối thoại và điều phối chính sách kinh tế. Ngoài ra, trong khuôn khổ hợp tác ba bên, Trung - Nhật - Hàn cũng đã nỗ lực cho một cuộc đàm phán về Hiệp định Thương mại tự do ba bên (FTA) dựa trên cơ chế RCEP. Những điều này cho thấy các quốc gia khu vực đã rất cố gắng trong việc thể chế hóa hợp tác kinh tế.

Trong và sau Chiến tranh Lạnh, các quốc gia Đông Bắc Á và cả Mỹ - quốc gia có nhiều lợi ích chiến lược tại đây - đã đầu tư cho việc xây dựng các cơ chế an ninh đa phương cho khu vực.

Ý tưởng đầu tiên xuất hiện từ đầu thập niên 1970 khi Mỹ đề xuất các cuộc thảo luận đa phương giữa các cường quốc nhằm giảm căng thẳng trên bán đảo Triều Tiên, tạo điều kiện thuận lợi để Mỹ cắt giảm lực lượng quân sự của mình tại Đông Á. Tháng 7/1986, nhà lãnh đạo Liên Xô Mikhail Gorbachev đưa ra ý tưởng về một “Hội nghị An ninh Toàn châu Á” (All-Asia Security Conference).  Đáp lại điều này, Tổng thống Hàn Quốc Roh Tae-woo đề xuất “Hội nghị Tham vấn Hòa bình Đông Bắc Á” (Consultative Conference for Peace in Northeast Asia) nhằm hỗ trợ chính sách ngoại giao phương Bắc (Nordpolitik). Đến thời kỳ Tổng thống Roh Moo-hyun, Hàn Quốc cũng đề xuất sáng kiến “Kỷ nguyên Hòa bình và Thịnh vượng ở Đông Bắc Á” (Era of Peace and Prosperity in Northeast Asia) và nhấn mạnh tầm quan trọng của hợp tác an ninh đa phương trong khu vực. Từ đó, Seoul đã đẩy mạnh các cuộc đối thoại an ninh đa phương nhằm tăng cường lòng tin, nâng cao khả năng hợp tác để ứng phó đối với các vấn đề an ninh và mở rộng mối quan tâm sang cả các vấn đề an ninh phi truyền thống khác. Sáng kiến này sau đó thất bại do thiếu sự ủng hộ từ trong nước và nhất là không nhận được sự ủng hộ từ Mỹ.

Tháng 8/2003, tiến trình Đàm phán sáu bên (Six-Party Talks) được thành lập, gồm Trung Quốc, Mỹ, Nga, Nhật Bản, Hàn Quốc và Triều Tiên, nhằm giải quyết cuộc khủng hoảng hạt nhân Triều Tiên. Bắc Kinh đảm nhận vai trò trung gian. Đây được coi như một nỗ lực tham vọng nhất cho việc thể chế hóa an ninh đa phương tại Đông Bắc Á. Tuy nhiên, tiến trình đàm phán rơi vào bế tắc kể từ khi Triều Tiên rút khỏi bàn đàm phán năm 2009.

Cùng với đó, nhằm tìm kiếm một không gian đối thoại không bị chi phối trực tiếp bởi vấn đề hạt nhân Triều Tiên, Hàn Quốc cũng đã đề xuất Sáng kiến Hợp tác Ba bên vào năm 2004 bên lề khuôn khổ ASEAN + 3. Hội nghị Thượng đỉnh đầu tiên giữa Trung - Nhật - Hàn được tổ chức tại Fukuoka, Nhật Bản vào năm 2008. Đến năm 2011, Ban Thư ký hợp tác Ba bên (Trilateral Cooperation Secretariat) chính thức được thành lập tại Seoul với mục tiêu thúc đẩy hòa bình, thịnh vượng chung thông qua hợp tác kinh tế, quản lý thiên tai và an ninh phi truyền thống. Đến năm 2013, Tổng thống Park Geun-hye đã đề xuất “Sáng kiến Hòa bình và Hợp tác Đông Bắc Á” (Northeast Asian Peace and Cooperation Initiative - NAPCI), coi Cơ chế Hợp tác Ba bên Trung - Nhật - Hàn là trụ cột quan trọng nhất và là “điểm khởi đầu cho các bước tiếp theo của NAPCI”. NAPCI áp dụng cách tiếp cận từng bước, bắt đầu từ những lĩnh vực an ninh phi truyền thống dễ đạt đồng thuận như an toàn hạt nhân, biến đổi khí hậu, an ninh mạng và quản lý thảm họa, trước khi mở rộng sang các vấn đề an ninh truyền thống nhạy cảm hơn. Tuy nhiên, khi chính quyền Park Geun-hye kết thúc nhiệm kỳ thì sáng kiến này cũng mất động lực triển khai và dừng hoạt động.

Như vậy có thể thấy rằng các quốc gia Đông Bắc Á và Mỹ đã nỗ lực thể chế hóa một cơ chế an ninh đa phương tại khu vực; tuy nhiên, các quốc gia này đều chưa thể biến điều đó thành hiện thực. Một số nhà nghiên cứu lập luận rằng lý do là vì Đông Bắc Á chưa thực sự sẵn sàng cho một cơ chế an ninh đa phương và việc thể chế hóa an ninh ở khu vực từ lâu đã được xem là điều không thể. Gilbert Rozman cho rằng khu vực Đông Bắc Á được đặc trưng bởi các chủ nghĩa dân tộc cạnh tranh, các tranh chấp lãnh thổ chưa được giải quyết, những “bóng ma lịch sử” và các vấn đề an ninh nan giải. Do đó, khát vọng “khiêm tốn” về chủ nghĩa đa phương an ninh là quá xa vời.

Các nguyên nhân lịch sử

Việc Đông Bắc Á chưa thể thành công trong việc thành lập một cơ chế an ninh đa phương bền vững có thể được lý giải qua các nguyên nhân sau:

Thứ nhất, Đông Bắc Á thiếu vắng một nhân tố chung thúc đẩy và tạo điều kiện cho hợp tác an ninh đa phương như các khu vực khác trên thế giới. Các nhân tố chung có thể kể đến như: cùng chia sẻ một mối đe dọa an ninh bên ngoài, cùng có những “trải nghiệm lịch sử” tương đồng như bị thực dân hóa, trở thành mục tiêu cạnh tranh của các cường quốc hay cùng đối mặt với nguy cơ hủy diệt hàng loạt do các vũ khí tân tiến hoặc do chiến tranh. Phần lớn các quốc gia ở châu Phi, Đông Nam Á, Nam Thái Bình Dương và Mỹ Latinh đều chia sẻ những trải nghiệm và mối lo sợ chung khi từng nằm dưới ách thống trị thuộc địa, từng là mục tiêu của chủ nghĩa đế quốc, từng trải qua sự tàn phá môi trường do các vụ thử hạt nhân cũng như nỗi lo bị hủy diệt bởi vũ khí hạt nhân. Vì vậy, các tổ chức hợp tác khu vực như Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), Tổ chức các quốc gia châu Mỹ (OAS), Liên minh châu Phi (AU) và các khu vực phi hạt nhân như Trung Á, Đông Nam Á, châu Phi, Mỹ Latinh, Nam Thái Bình Dương đã phát triển rộng rãi ở những khu vực này. Trong trường hợp châu Âu, Tổ chức An ninh và Hợp tác châu Âu (OSCE) hay NATO phát triển trên nền tảng của sự tàn phá thảm khốc không chỉ từ Chiến tranh thế giới thứ nhất và thứ hai, mà còn từ nguy cơ chiến tranh hạt nhân cận kề.

Trái lại, các quốc gia Đông Bắc Á thiếu một mẫu số chung như nhận thức về nguy cơ của một cuộc chiến toàn khu vực hoặc chiến tranh hạt nhân, do đó động lực thúc đẩy hợp tác an ninh ở khu vực cũng yếu hơn. Khi các quốc gia như Hàn Quốc, Trung Quốc và Nhật Bản đề xuất thành lập các cơ chế an ninh đa phương thì đa phần đều nhận được sự thờ ơ hoặc không hợp tác từ phần còn lại. Nguyên nhân là do các sáng kiến của các quốc gia này thường bị nhìn nhận như công cụ để họ theo đuổi lợi ích chính trị và ngoại giao riêng, hơn là những nỗ lực tìm kiếm lợi ích chung cho khu vực.

Thứ hai, về mặt lịch sử, Hàn Quốc, Trung Quốc và Nhật Bản đã có sự tương tác với nhau trong một khoảng thời gian dài, kết quả là đã hình thành chủ nghĩa dân tộc mạnh mẽ, là rào cản cho những nỗ lực hợp tác an ninh khu vực. Khu vực Đông Bắc Á từng được cấu trúc bởi một trật tự khu vực mang tính thứ bậc dựa trên quy mô sức mạnh quốc gia, trong đó Trung Quốc đóng vai trò trung tâm. Do đó, tồn tại nỗi lo rằng một trật tự như vậy sẽ có thể tái diễn nếu một cộng đồng khu vực được hình thành. Chính nỗi lo này cũng gây trở ngại cho việc hợp tác và xây dựng một cộng đồng an ninh chung. Nỗi lo đó đồng thời phản ánh sự thiếu lòng tin giữa các quốc gia.

Ở châu Âu, các quốc gia trung lập, nhỏ và tầm trung như Thụy Sĩ, Phần Lan, Áo, Thụy Điển... đã đóng vai trò quyết định trong quá trình hình thành OSCE. Trong khi đó, ở Đông Bắc Á, có lẽ sẽ khó để Hàn Quốc, Mông Cổ, Nhật Bản có thể đảm nhận vai trò này. Ngoài ra, sự cạnh tranh và xung đột lịch sử giữa Trung Quốc và Nhật Bản, Hàn Quốc và Nhật Bản, ký ức của Hàn Quốc về sự xâm lược của Nhật Bản, nỗi lo của Hàn Quốc và Nhật Bản trước sự “trỗi dậy” của Trung Quốc như một bá quyền khu vực đã trở thành cố hữu, khiến các quốc gia khó hợp tác an ninh trên cơ sở bình đẳng.

Thứ ba, mặc dù hầu hết các khu vực khác cũng từng trải qua xung đột và chiến tranh trong quá khứ nhưng tầm nhìn và vai trò lãnh đạo mạnh mẽ của những người đứng đầu đã giúp những quốc gia đó vượt qua thù địch lịch sử. Trong trường hợp hội nhập châu Âu, những nhà kiến tạo có tầm nhìn như Jean Monnet và Robert Schuman đã đóng vai trò then chốt trong việc hoá giải sự thù địch sâu sắc giữa Pháp và Đức khi thúc đẩy và thiết kế tiến trình hội nhập khu vực. Bất chấp cạnh tranh lịch sử và ký ức còn rõ nét về Chiến tranh thế giới thứ nhất và thứ hai, Tổng thống Pháp Charles de Gaulle và Thủ tướng Tây Đức Konrad Adenauer đã ký Hiệp ước Élysée năm 1963 nhằm hướng tới hòa giải lâu dài giữa hai quốc gia. Hiệp ước này đã xoa dịu sự đối đầu giữa hai nước và tạo nền tảng cho tiến trình hội nhập khu vực.

Thứ tư, sự phân mảnh an ninh Đông Bắc Á còn được củng cố bởi cấu trúc an ninh thời kỳ sau Chiến tranh thế giới thứ hai, thường được gọi là “Hệ thống San Francisco”. Mỹ đã thiết lập một mạng lưới các liên minh quân sự song phương bất đối xứng tại Đông Á nơi siêu cường này đóng vai trò là “trục” (hub) trung tâm kết nối với các “nan hoa” (spokes) là Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Philippines... Hệ thống San Francisco đã tạo ra một sự phụ thuộc về an ninh theo trục dọc, đứng đầu là Mỹ, thay vì phát triển các quan hệ an ninh theo chiều ngang.

Hàn Quốc cho rằng hợp tác an ninh đa phương tại Đông Bắc Á chỉ có thể phát triển nếu liên minh Hàn - Mỹ tiếp tục được duy trì như một trụ cột trong cấu trúc an ninh khu vực. Bên cạnh đó, các đồng minh của Mỹ là Hàn Quốc và Nhật Bản cũng không sở hữu đủ lòng tin chính trị, khiến việc hợp tác để thành lập cơ chế an ninh đa phương trở nên khó khăn hơn. Không chỉ vậy, sự can dự của Mỹ trong lịch sử và sự phụ thuộc của các đồng minh vào Mỹ về an ninh đã khiến Trung Quốc nghi ngại nhiều hơn. Trung Quốc coi các chiến lược “xoay trục” (pivot)/ “tái cân bằng” (rebalancing) của Mỹ tại Đông Á, đặc trưng bởi việc Mỹ củng cố các liên minh song phương và quan hệ an ninh với các quốc gia khu vực, là dấu hiệu cho thấy Washington ngày càng tăng cường sự hiện diện quân sự để bao vây và kiềm chế Bắc Kinh.

Thứ năm, Đông Bắc Á thiếu một “thỏa thuận” giữa các cường quốc về những nguyên tắc nền tảng của khu vực. “Thỏa thuận” này phải có trước các cơ chế quốc tế và khu vực để giúp thúc đẩy sự tuân thủ các nguyên tắc ứng xử ở một mức độ nhất định. Tại Đông Bắc Á, hai quốc gia chủ chốt là Mỹ và Trung Quốc chưa đạt được một dàn xếp chung nào về vị trí của mỗi bên trong trật tự an ninh khu vực. Evelyn Goh mô tả Đông Á như một “hệ thống thứ bậc nhiều tầng”. Trong đó Mỹ giữ vị trí trung tâm thông qua sự hiện diện quân sự và mạng lưới liên minh, còn Trung Quốc cùng các quốc gia khác nằm ở những tầng quyền lực phía dưới. Trật tự này tương đối ổn định khi vai trò lãnh đạo của Mỹ được duy trì rõ ràng nhưng sẽ trở nên bất định khi cam kết và vị thế của Washington bị nghi ngờ. Trong khi đó, sự “trỗi dậy” của Trung Quốc đặt ra yêu cầu điều chỉnh lại sự phân bổ quyền lực, nhưng Mỹ và Trung Quốc lại chưa đạt được “thỏa thuận” về vấn đề này.

Charles L. Glaser cho rằng tầm quan trọng của một thỏa thuận Mỹ - Trung cho thấy bất kỳ sự dàn xếp nào cũng đòi hỏi những lựa chọn khó khăn giữa tiếp tục đối đầu quân sự và chấp nhận nhượng bộ chiến lược. Cùng với đó, theo Segal, một vấn đề không kém quan trọng là Đông Á còn là nơi thiếu lợi ích an ninh chung đủ mạnh để buộc các cường quốc phải ký kết một thỏa thuận lâu dài; trong khi đó, những thù địch lịch sử vẫn tồn tại và bản sắc khu vực vẫn chưa được xác lập rõ ràng.

***

Sự kết hợp đồng thời của nhiều nguyên nhân đã khiến cho một cơ chế an ninh đa phương tại khu vực Đông Bắc Á dường như bất khả. Sự thiếu vắng của một mẫu số chung về an ninh, mối nghi kỵ từ trong lịch sử, nhân tố lãnh đạo và mối quan hệ đồng minh giữa Hàn Quốc và Nhật Bản với Mỹ khiến các nỗ lực hợp tác an ninh ở khu vực chỉ mang lại các kết quả trong ngắn hạn, và phần lớn các sáng kiến đều “chết yểu”.

Phan Thanh Trường hiện là sinh viên chuyên ngành châu Á - Thái Bình Dương tại Học viện Ngoại giao. Trường quan tâm đến hệ thống chính trị - xã hội và chính sách đối ngoại của Hàn Quốc. Email liên hệ: [email protected]