Dự án đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam trước viễn cảnh nhiều thách thức

Việt Nam hạ quyết tâm sau nhiều năm trì hoãn

Việc xây dựng tuyến đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam từ lâu đã xuất hiện trong chương trình nghị sự của Việt Nam, ít nhất là cách đây hai thập kỷ. Vào năm 2007, Cơ quan Hợp tác Quốc tế Hàn Quốc (Korea International Cooperation Agency - KOICA) đã đưa ra báo cáo nghiên cứu đầu tiên về các tác động môi trường và tính khả thi của đường sắt tốc độ cao. Theo báo cáo, việc triển khai sẽ ưu tiên cho hai chặng Hà Nội - Hà Tĩnh và thành phố Hồ Chí Minh - Nha Trang, với khổ đường đôi, khổ ray 1.435mm, điện khí hóa, tốc độ thiết kế 350km/h, tốc độ khai thác 300km/h, tổng mức đầu tư gần 56 tỷ USD. 

Tuy nhiên, khi Quốc hội biểu quyết dự án vào năm 2010, chỉ có 185 đại biểu tán thành, 208 đại biểu không tán thành, và 34 đại biểu không biểu quyết. Với số phiếu tán thành dưới 50%, dự án đã không được thông qua. Lý do chính là các đại biểu lo ngại tổng mức đầu tư quá lớn sẽ kéo theo gánh nặng nợ công, trong bối cảnh đất nước còn nhiều dự án cần được ưu tiên hơn. 

Trong suốt giai đoạn 2011 - 2019, dự án được tiếp tục nghiên cứu dưới sự tư vấn của Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (Japan International Cooperation Agency - JICA). Về cơ bản, đề xuất của JICA khác với KOICA ở một điểm duy nhất là chỉ khai thác tàu khách. 

Tuy nhiên, khi kết quả nghiên cứu tiền khả thi được Bộ Giao thông Vận tải (GTVT) trình lên Chính phủ vào đầu năm 2019, Bộ Kế hoạch - Đầu tư lại đưa nhiều ý kiến, cho rằng đầu tư đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam với tốc độ 200 - 250km/h (chạy kết hợp cả tàu khách và tàu hàng) vừa tiết giảm được hơn 30 tỷ USD chi phí đầu tư, vừa phù hợp với điều kiện đất nước, đạt hiệu quả về khai thác hơn phương án tàu chạy 300 - 350km/h và chỉ chở khách. 

Ngoài ra, một bộ phận trong dư luận cũng góp ý rằng tốc độ 250km/h có sự chênh lệch về thời gian di chuyển không quá lớn, đồng thời so sánh với mô hình đường sắt tốc độ cao của Thổ Nhĩ Kỳ, nơi sử dụng tốc độ trên với chi phí thấp hơn nhiều.

Những tranh cãi giữa các bên cứ kéo dài từ năm này sang năm khác, mà bên nào cũng có cái lý riêng của mình. Đến ngày 18/9, Bộ Chính trị đã họp cho ý kiến về Đề án chủ trương đầu tư đường sắt tốc độ cao trên trục Bắc - Nam. Sau khi nghe Ban cán sự đảng Bộ GTVT báo cáo Tờ trình Đề án chủ trương đầu tư tuyến đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam và ý kiến của các cơ quan, Bộ Chính trị đã thảo luận và kết luận đây là công trình “rất quan trọng và rất cần thiết”. 

Cũng trong thời gian này, Trung ương Đảng thống nhất chủ trương đầu tư toàn tuyến dự án đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam với vận tốc 350km/h. Cơ quan này cũng giao Ban Cán sự Đảng Chính phủ và Đảng đoàn Quốc hội chỉ đạo các cơ quan liên quan khẩn trương hoàn thiện hồ sơ để trình Quốc hội xem xét tại kỳ họp thứ tám dự kiến khai mạc vào ngày 21/10. Với quyết tâm cao độ hiện nay từ Đảng và Chính phủ, các đại biểu Quốc hội gần như chắc chắn sẽ bỏ phiếu ủng hộ để thông qua Đề án này.  

Nhìn chung, phương án 350km/h là tối ưu nhất vì phù hợp với xu thế chung trên thế giới, cũng như đặc thù của đường sắt Việt Nam là đi qua nhiều đô thị với mật độ tập trung dân số cao, quy mô trên 500.000 dân. Do đó, dù chi phí đầu tư cao hơn so với dải vận tốc 250km/h khoảng 8 - 9%, nhưng phương án vận tốc 350km/h sẽ giúp đảm bảo tầm nhìn dài hạn, và có khả năng thu hút được lượng khách cao hơn từ 12 - 24% tại các chặng. 

Vào ngày 5/10, khi chủ trì cuộc họp Thường trực Chính phủ với các bộ ngành về dự án đường sắt tốc độ cao, Thủ tướng Phạm Minh Chính đã nhấn mạnh rằng “Chỉ bàn làm, không bàn lùi”. Đồng thời, trên khắp các phương tiện thông tin đại chúng, các từ khóa như “đường sắt cao tốc”, “tốc độ 350km/giờ”, “ăn sáng ở Hà Nội, ăn trưa ở Sài Gòn”… đã được lặp đi lặp lại với tần suất dày đặc. Cùng với đó, hình ảnh đoàn tàu với đầu nhọn, sơn cờ đỏ sao vàng, phần đuôi được làm mờ với hàm ý tốc độ cao đã được Báo Điện tử Chính phủ đăng tải nhằm quảng bá cho dự án trên. 

Từ những gì đang diễn ra trong vòng một tháng qua, có thể thấy đã đến lúc Đảng và Chính phủ Việt Nam quyết định tăng tốc và bắt tay vào làm dự án đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam sau nhiều năm lên ý tưởng và tranh luận gay gắt. 

Hàng loạt chông gai chờ đón

Việc xây dựng đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam là phù hợp với xu thế hiện nay – không chỉ của thế giới, mà còn ở khu vực Đông Nam Á, với Lào và Indonesia là những ví dụ đáng chú ý gần đây. Theo đó, vào tháng 2021, tuyến đường sắt Côn Minh - Vientiane đã được khánh thành, giúp vận chuyển hơn hơn 24,2 triệu lượt hành khách và 29,1 triệu tấn hàng sau hai năm vận hành. Còn tại Indonesia, hồi tháng 10/2023, tuyến đường sắt cao tốc Jakarta - Bandung cũng đã đi vào hoạt động theo tiêu chí hiệu quả, tiết kiệm và thân thiện với môi trường, đồng thời giúp tăng cường mối quan tâm của người dân đối với loại hình vận chuyển này. Do vậy, dự án đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam rất cần thiết và phù hợp với nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội hiện nay của Việt Nam, vì có thể giúp quốc gia này kết nối tốt hơn với các thị trường trong khu vực, tiếp tục thể hiện sức hấp dẫn như một trung tâm công nghiệp và điểm đến đầu tư. 

Tuy nhiên, có những thách thức phía trước mà Việt Nam cần chuẩn bị để có phương án giải quyết tối ưu. Để xây dựng dự án này, chi phí ước tính trung bình hằng năm là khoảng 5,6 tỷ USD, tương đương 1,3% GDP của Việt Nam trong năm 2023. Về lý thuyết, Việt Nam hoàn toàn có thể không phụ thuộc vào nước ngoài như định hướng của chính phủ. Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (WB) chỉ ra rằng đây là thời điểm thích hợp để Việt Nam xây dựng dự án này khi GDP bình quân đầu người đạt khoảng 4.282 USD vào năm 2023 và ước đạt khoảng 7.500 USD vào năm 2030. Hơn nữa, nợ công cũng đang ở mức thấp, chỉ khoảng 37% GDP. 

Mặc dù vậy, ngân sách Việt Nam là không mấy dư dả. Từ năm 2020 đến nay, Hà Nội luôn gặp phải vấn đề thâm hụt ngân sách, và xu hướng đó ngày càng tăng. Cụ thể, năm 2020, mức bội chi ngân sách là gần 9,3 tỷ USD, tương đương 3,44% GDP, đến năm 2023 đã tăng lên khoảng 18,9 tỷ USD, tương đương 4,42% GDP. 

Hơn nữa, dù thể hiện quyết tâm tự lực, nhưng để có vốn xây dựng đường sắt tốc độ cao, nhà nước Việt Nam vẫn sẽ phải phát hành trái phiếu hoặc vay các ngân hàng trong nước, tức là phát sinh thêm lãi vay. Tuy nhiên, ngay cả việc phát hành trái phiếu cũng có thể gặp thách thức, vì muốn thu hút người dân mua thì trái phiếu phải có lãi suất hấp dẫn, và giá trị đồng nội tệ phải ổn định (được đảm bảo). Nếu không, người dân sẽ chỉ ưu tiên mua vàng như một kênh đầu tư an toàn (thay vì trái phiếu), đặc biệt là khi rủi ro mất giá đồng tiền ngày càng cao. 

Ngoài ra, đáng chú ý là dù thể hiện chủ trương tự lực, nhưng quan điểm của Chính phủ Việt Nam vẫn có thêm nội dung “vay vốn nước ngoài với điều kiện ưu đãi và ít ràng buộc, điều kiện lớn nhất là chuyển giao công nghệ”. Điều này có nghĩa là Hà Nội không loại trừ khả năng vẫn phải cần đến sự trợ giúp của bên ngoài như Trung Quốc, Nhật Bản, châu Âu… Chẳng hạn, tại cuộc gặp với Giám đốc Quốc gia WB tại Việt Nam Carolyn Turk hồi tháng 10/2023, Thủ tướng Phạm Minh Chính đã đề nghị cơ chế này xem xét các “phương thức, mô hình cung cấp và quản lý vốn tài trợ linh hoạt để đáp ứng các nhu cầu sử dụng vốn đa dạng của Việt Nam”, trong đó đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam là một trong những ưu tiên. Mới đây nhất, trong cuộc gặp với Phó Chủ tịch WB phụ trách khu vực Đông Á và Thái Bình Dương Manuela Ferro vào ngày 10/10, ông Chính lại tiếp tục đưa ra lời đề nghị tương tự.

Trong số các đối tác tiềm năng kể trên, Trung Quốc đang nổi lên như một ứng cử viên sáng giá hàng đầu cho vai trò nhà thầu xây dựng tuyến đường sắt này. Năng lực của Bắc Kinh là không phải bàn cãi vì tính đến năm 2022, cường quốc này đã tham gia vào 24 trên tổng số 34 dự án lớn nhất ở Đông Nam Á (những dự án có giá trị hơn một tỷ USD). Sáu trong số đó là các dự án đường sắt (bao gồm ở Lào và Indonesia). Tuy nhiên, sự tham gia của Trung Quốc vào dự án đường sắt cao tốc ở Malaysia đã gây ra nhiều tranh cãi như tạo ra gánh nặng nợ nần, bộc lộ năng lực quản lý kém, gây tác động tiêu cực đến môi trường…, để rồi sau rốt nó đã bị đình chỉ. Những rủi ro này là “bài học” mà Việt Nam phải lường trước nếu quyết định lựa chọn Trung Quốc là nhà thầu của dự án đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam.       

Giả sử Việt Nam – trong trường hợp tối ưu nhất – có thể hoàn thành dự án đúng như dự kiến vào năm 2035, và với chi phí 67 tỷ USD như kế hoạch (tương đương hơn 15% GDP năm 2023), khi đó mức nợ công của quốc gia Đông Nam Á này có thể sẽ vượt quá 50% GDP. Cho dù ngay cả khi GDP có tăng lên theo thời gian trong 10 năm tới đi nữa với mức tăng trưởng 5 - 6%/năm, thì mức lãi suất đi cùng với số tiền vay nợ cũng sẽ tăng theo, và do đó nợ công vẫn khó dưới mức 50% GDP. Đấy là còn chưa kể đến năng lực quản lý xây dựng cơ sở hạ tầng của Việt Nam, thường khiến chi phí đầu tư tăng lên 1,2 - 1,5 lần, thậm chí còn cao hơn thế nữa, nghĩa là nguy cơ đội vốn dự án lên 900 - 100 tỷ USD hoàn toàn có thể xảy ra.        

Tiếp theo là vấn đề giá vé tàu. Theo Bộ GTVT, khách đi tàu sẽ có ba hạng vé để lựa chọn: hạng vé thương gia có giá tương đương với vé máy bay thương gia (ước tính 6,9 triệu đồng cho toàn chuyến); hạng vé thứ hai có giá tương đương 75% giá trung bình vé máy bay (ước tính 2,9 triệu đồng); hạng vé thứ ba có giá bằng 45% giá trung bình vé máy bay (ước tính 1,7 triệu đồng). 

Tuy nhiên, giá vé như vậy dường như sẽ không đủ để trang trải các khoản chi phí vận hành, lãi vay, khấu hao. Nếu chính phủ Việt Nam quản lý chặt chẽ quá trình vận hành, chi phí khấu hao có thể sẽ ở mức 3 - 3,5 tỷ USD/năm; chi phí trả một phần gốc khoản vay và lãi vay có thể từ 9 - 10 tỷ USD/năm; các chi phí khác như vận hành, bảo trì, sửa chữa, thuế… có thể tiêu tốn thêm vài tỷ USD/năm. Trong khi đó, doanh thu trong cả năm 2023 của hai hãng hàng không Vietnam Airlines và VietJet gộp lại chỉ 6,2 tỷ USD. Như vậy, giả sử tất cả khách hàng của hai hãng này từ bỏ đi máy bay và chuyển sang đi tàu hỏa với giá vé rẻ hơn, thì doanh thu của đường sắt tốc độ cao rõ ràng vẫn thấp hơn nhiều so với chi phí bỏ ra. Điều này có nghĩa là nhà nước sẽ phải gồng khoản lỗ này và tìm kiếm các khoản thu bổ sung như quảng cáo, dịch vụ, khai thác quỹ đất... Chưa rõ các khoản doanh thu cụ thể sẽ ra sao, nhưng kế hoạch hoàn vốn dự án sau 17,7 năm là một tham vọng đầy thách thức, có nguy cơ khó hoàn thành được.     

Chính phủ sẽ khó có thể bù đắp doanh thu bằng cách tăng giá vé, bởi khi đó, lợi thế cạnh tranh của tàu hỏa tốc độ cao sẽ bị suy giảm. Những khách hàng không có nhiều tiền, và không quá gấp sẽ chọn xe khách để phục vụ cho chuyến đi của mình, đặc biệt là khi ngày càng có nhiều tuyến đường cao tốc mới được hoàn thành, giúp giảm đáng kể thời gian di chuyển. Trong khi đó, các vị khách có ngân sách dư dả hơn sẽ chọn máy bay cho những tuyến đường dài. 

Tuy nhiên, duy trì giá vé ở mức thấp với sự trợ giá của nhà nước chưa hẳn là phương án tối ưu. Chẳng hạn, sau nhiều năm trợ giá, chính phủ Trung Quốc hồi tháng 5 đã đột ngột tăng giá vé bốn tuyến tàu tốc độ cao lên tới gần 20% đối với vé hạng nhất và hạng hai, trong khi hạng thương gia lên tới 39%. Quyết định này là do chi phí nguyên liệu (nước và khí đốt tự nhiên) tăng cao, cùng những khoản nợ chồng chất. Một quốc gia có tiềm lực kinh tế hàng đầu như Trung Quốc còn phải đối mặt với hàng loạt thách thức về kinh tế sau nhiều năm trợ giá, thì rõ ràng mối lo với Việt Nam không phải là nhỏ.  

Nhìn chung, dự án đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam đang đối diện với nhiều nghi vấn, tập trung vào việc liệu Việt Nam có thật sự đủ sức khỏe tài chính để đáp ứng nguồn vốn cần thiết hay không, cũng như khả năng quản lý quá trình thi công, vận hành sao cho hiệu quả, không bị đội vốn lớn, cũng như không gặp áp lực nợ nần sau khi khai thác. Đây là những vấn đề tối quan trọng, đòi hỏi phải có sự quản lý chặt chẽ, sát sao, quyết liệt từ chính phủ.

Phóng lao phải theo lao

Đến thời điểm này, dù cho có nhiều thách thức phía trước, song đây vẫn là dự án trọng điểm, rất cần thiết để phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Do đó, đúng như Thủ tướng Phạm Minh Chính đã nhấn mạnh, đây không phải là lúc bàn lùi. Việc chỉ ra các hạn chế có thể xảy ra là nhằm tránh chủ quan, bị động trong quá trình triển khai dự án. 

Vấn đề cần thiết bây giờ là tiếp tục xem xét, lên kế hoạch kỹ lưỡng về việc sẽ huy động, sử dụng vốn như thế nào cho hợp lý, đảm bảo nhu cầu đề ra và mang lại chất lượng tốt nhất. Chính phủ cũng cần quản lý sát sao các đơn vị thi công để tránh tình trạng làm việc không hiệu quả, đội vốn, kéo dài dự án gây lãng phí ngân sách nhà nước. Đây chính là vấn đề có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, vì các dự án trọng điểm về đường sắt đô thị vừa qua đều mắc phải vấn đề này (Cát Linh - Hà Đông, Nhổn - Ga Hà Nội, Bến Thành - Suối Tiên). 

Việt Nam có thể học hỏi mô hình của Hàn Quốc trong việc nội địa hóa công nghệ nước ngoài. Ban đầu, quốc gia Đông Bắc Á này đã nhập khẩu công nghệ từ Pháp cho hệ thống tàu cao tốc KTX (Korea Train Express), nhưng sau đó thuyết phục thành công Paris đồng ý chuyển giao công nghệ để có thể tự sản xuất các đoàn tàu này. Việc chuyển giao có ý nghĩa quan trọng không chỉ đối với năng lực sản xuất (có thể tự chủ động sản xuất các đoàn tàu mà không cần phải phụ thuộc vào nước ngoài), mà còn giúp đội ngũ kỹ sư trong nước xử lý hiệu quả hơn trong quá trình vận hành và bảo trì hệ thống. Bên cạnh đó, Hà Nội có thể học hỏi cách Nhật Bản áp dụng công nghệ hiện đại trong việc đảm bảo an toàn vận hành, như có hệ thống kiểm soát tốc độ tự động, hoặc nghiên cứu cách Tokyo thiết kế tàu hỏa để tối ưu hóa hiệu quả sử dụng năng lượng và giảm lượng khí thải carbon. 

Đồng thời, chính phủ cần sớm phê duyệt vị trí chính xác và thiết kế chi tiết của toàn bộ các nhà ga trên tuyến đường sắt tốc độ cao, cũng như các công trình tổ hợp xung quanh nhà ga, xác định khu vực đất hoặc công trình thuộc phạm vi đấu thầu... Từ đó, các cơ quan chức năng cần sớm thực hiện công tác giải phóng mặt bằng, minh bạch, công bằng trong bồi thường đất đai, đảm bảo quyền lợi của người dân bị ảnh hưởng, bàn giao mặt bằng sạch đúng thời gian quy định. Đây là những vấn đề muôn thuở mà Việt Nam thường xuyên đối mặt, nghiêm trọng là chúng khiến thời gian thi công các dự án kéo dài đáng kể.  

Cuối cùng, để tăng tính cạnh tranh và hiệu quả của quá trình triển khai, chính phủ nên xem xét phương án cho phép tư nhân tham gia vào việc xây dựng, khai thác các đoàn tàu tốc độ cao. Theo đó, đã có vài doanh nghiệp tư nhân bày tỏ mong muốn tham gia vào dự án này, có thể kể đến như Tập đoàn Đèo Cả. Doanh nghiệp này kỳ vọng chính phủ có thể giao các hạng mục như cầu, đường, hầm cho các đơn vị trong nước thực hiện (hiện đã có khả năng tự chủ toàn phần), trong khi phần đầu máy toa xe, hệ thống thông tin tín hiệu nên được tạo điều kiện để các nhà thầu Việt Nam liên doanh với nước ngoài. Một doanh nghiệp khác là Hòa Phát bày tỏ mong muốn cung cấp thép đường ray (khẳng định đã có thể tự chủ công nghệ sản xuất), cùng các loại thép cho những hạng mục khác thuộc dự án. Tuy nhiên, quan điểm của chính phủ vẫn là ưu tiên cho đầu tư công, còn phần tham gia của doanh nghiệp tư nhân có thể có, nhưng chưa rõ cụ thể sẽ phân bổ thế nào. 

Trên thực tế, tư nhân chưa từng được tham gia trong việc khai thác các đoàn tàu ở Việt Nam, nhưng chính điều đó cũng khiến ngành này trở nên bao cấp, rất chậm thay đổi cả về thái độ lẫn chất lượng phục vụ, đồng thời đặt ra câu hỏi về năng lực của các nhà đầu tư trong nước cũng như sự cởi mở của chính phủ. Vì thế, hơn lúc nào hết, một tuyến đường sắt mới, hiện đại cần có một tư duy hợp thời, phá vỡ quy tắc cũ vốn dĩ đã lạc hậu.