Kế hoạch hòa bình 28 điểm của Trump: Cơ hội chấm dứt chiến tranh hay đòn bẩy cho Nga?

Trải qua gần bốn năm (từ tháng 2/2022), chiến tranh Nga - Ukraine đang ở giai đoạn tiêu hao kéo dài, với tổn thất nặng nề cho cả hai bên và dấu hiệu mệt mỏi rõ rệt trong dư luận phương Tây. Trong bối cảnh đó, kế hoạch hòa bình 28 điểm do chính quyền Tổng thống Donald Trump xây dựng và lần đầu được trình bày với Kiev vào ngày 20/11 đã trở thành tâm điểm tranh luận toàn cầu.

Nước đi mới của Nhà Trắng nhằm kết thúc chiến tranh?

Từ các bản thảo mà Axios, Sky News và một số hãng khác công bố hoặc trích dẫn, bản kế hoạch 28 điểm của Trump xoay quanh một trục chính: chấm dứt chiến tranh bằng cách đổi lấy những nhượng bộ lãnh thổ và an ninh lâu dài từ phía Ukraine, đồng thời đưa Nga trở lại một trạng thái quan hệ “bình thường hóa có điều kiện” với phương Tây.

Theo bản kế hoạch, Ukraine được “khẳng định chủ quyền” trên danh nghĩa, nhưng phải chấp nhận mất quyền kiểm soát thực tế đối với các vùng lãnh thổ mà Nga đang chiếm đóng, bao gồm Crimea, phần lớn Donetsk, Luhansk, các khu vực do Nga kiểm soát ở Zaporizhzhia và Kherson. Các đường giới tuyến mới sẽ được hợp pháp hóa thông qua cơ chế “ngừng bắn – rút quân – vùng phi quân sự”. Phía Kiev phải từ bỏ vĩnh viễn tham vọng gia nhập Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO), đồng thời NATO cam kết không mở rộng thêm về phía Đông. Quy mô và năng lực quân sự của Ukraine bị giới hạn về quân số, loại vũ khí và tầm bắn, đi kèm các vùng phi quân sự sâu trong lãnh thổ Ukraine, nhằm trấn an Nga rằng Ukraine không thể “tái vũ trang” để phản công trong tương lai. Bên cạnh đó, một loạt cơ chế bầu cử, tự quản hoặc trưng cầu ý dân tại các vùng tranh chấp được đưa vào bản kế hoạch.

Đổi lại, Nga ký một hiệp ước “không xâm lược” Ukraine và châu Âu; một “Hội đồng Hòa bình” (Peace Council) do Mỹ đứng đầu giám sát việc thực thi, trong một số phiên bản thậm chí nêu rõ Tổng thống Trump là Chủ tịch Hội đồng, với quyền kích hoạt trừng phạt nếu các bên vi phạm. Nhiều điểm trong số này trùng khớp gần như hoàn toàn với các yêu sách công khai mà Tổng thống Nga Vladimir Putin đã nêu trong các bài phát biểu và tối hậu thư trước đó: công nhận Crimea là của Nga, Ukraine trung lập vĩnh viễn, và một “vùng đệm” an ninh ở phía Đông. Chính vì vậy, văn bản 28 điểm còn được gọi là  “bản yêu sách của người Nga” (“wish list” of the Russians). 

Trước phản ứng dữ dội từ phía Kiev và nhiều quốc gia châu Âu (như Anh, Pháp, Đức,… ), Washington đã phải bước vào một vòng đàm phán với Ukraine tại Geneva (Thuỵ Sỹ). Sau các cuộc làm việc căng thẳng giữa phái đoàn Mỹ và các nhà đàm phán Ukraine, một phiên bản rút gọn còn 19 điểm đã được hình thành, loại bỏ hoặc làm mềm một số điều khoản nhạy cảm nhất, đặc biệt là liên quan tới việc sử dụng tài sản Nga bị đóng băng và một số cơ chế đầu tư có lợi cho Moscow. Tuy vậy, theo các nguồn tin được Reuters trích dẫn, những “nút thắt” lớn nhất – lãnh thổ, vị thế an ninh lâu dài của Ukraine và vai trò của NATO – vẫn bị “treo lại” để dành cho các cuộc mặc cả trực tiếp giữa Trump và người đồng cấp Zelensky trong tương lai.

Về phía Ukraine, các thông tin rò rỉ ban đầu về kế hoạch 28 điểm đã gây ra làn sóng phẫn nộ trong giới tinh hoa chính trị và dư luận. Giới chức Ukraine công khai cảnh báo rằng Kiev sẽ không ký bất kỳ thỏa thuận nào hợp thức hóa việc Nga chiếm đóng lãnh thổ, và nhấn mạnh lập trường của Kiev về toàn vẹn lãnh thổ là “không thể thỏa hiệp”. Dù vậy, do phụ thuộc vào viện trợ quân sự và tài chính của Mỹ, Ukraine buộc phải tiếp tục ngồi vào bàn đàm phán với Washington để cố gắng điều chỉnh văn bản.

Ở châu Âu, nhiều lãnh đạo Liên hiệp châu Âu (EU) và NATO không chỉ khó chịu vì nội dung đàm phán có vẻ như “ủng hộ” Nga, mà còn vì cảm giác bị gạt ra bên lề trong giai đoạn đầu của tiến trình đàm phán. Theo nhiều nguồn tin, bản kế hoạch được soạn thảo chủ yếu bởi các quan chức Mỹ với sự tham vấn chặt chẽ từ phía Nga, trong khi Ukraine và nhiều đồng minh châu Âu chỉ được đưa vào sau khi khung nội dung đã định hình, khiến giới quan sát cho rằng Washington ưu tiên “kết thúc chiến tranh nhanh chóng” hơn là tìm kiếm một hòa bình bền vững, đồng thời làm dấy lên lo ngại về những nhượng bộ sâu từ phía Ukraine và sự phân hóa nghiêm trọng giữa Mỹ, châu Âu và Kiev trong việc định hình trật tự an ninh hậu chiến. Một số chính phủ, đặc biệt là Đức, còn phản đối mạnh các điều khoản liên quan đến sử dụng tài sản Nga bị đóng băng theo cách có thể vô tình mang lại lợi ích kinh tế cho Moscow.

Ngược lại, Moscow nhanh chóng bày tỏ sự hoan nghênh thận trọng. Các phát biểu của Tổng thống Putin và cố vấn Yuri Ushakov cho thấy Điện Kremlin coi bản dự thảo là “cơ sở có thể chấp nhận được” nếu Mỹ thuyết phục được Kiev và châu Âu, dù Nga vẫn muốn có thêm nhượng bộ, đặc biệt là việc Ukraine phải rút khỏi phần lãnh thổ còn lại của tỉnh Donetsk và các bên đạt được một cơ chế hạn chế lâu dài năng lực quân sự Ukraine. Tuy nhiên, vào đầu tháng 12, Tổng thống Putin cũng khẳng định, Nga không muốn chiến tranh với các cường quốc châu Âu nhưng sẵn sàng chiến đấu nếu châu Âu muốn xung đột trực tiếp với Moscow.

Ai được, ai mất trong thỏa thuận của Mỹ?

Lợi ích rõ ràng nhất đối với Ukraine nếu quốc gia này chấp nhận một thỏa thuận dựa trên những nguyên tắc cốt lõi của kế hoạch 28 điểm là chiến tranh trên diện rộng có thể chấm dứt, thương vong dân sự và quân sự giảm đáng kể, và quá trình tái thiết có thể bắt đầu với sự hỗ trợ tài chính từ phương Tây và các nguồn tài sản Nga bị phong tỏa.

Tuy nhiên, cái giá phải trả là rất nặng nề. Một phần đáng kể lãnh thổ của Ukraine sẽ rơi vào trạng thái “mất trên thực tế, giữ trên danh nghĩa”, khiến tranh chấp chủ quyền bị đóng băng trong nhiều năm, giống các mô hình từng thấy ở Gruzia hay Moldova. Bên cạnh đó, việc chấp nhận từ bỏ việc gia nhập NATO và bị giới hạn về vũ khí chiến lược có nguy cơ biến Ukraine thành một quốc gia vùng đệm dễ bị áp lực chính trị và quân sự từ Nga trong tương lai. Về đối nội, bất kỳ chính quyền nào ở Kiev ký một thỏa thuận như vậy cũng đối mặt nguy cơ khủng hoảng chính trị sâu sắc, kể cả biểu tình đường phố hoặc chia rẽ trong giới tinh hoa quân sự. Đa số người dân Ukraine không chấp nhận việc đổi đất đai lấy hòa bình. Nhiều cựu chiến binh và lực lượng đang chiến đấu ở tiền tuyến có thể xem đây là “sự phản bội”, đặc biệt sau những hy sinh to lớn trong các chiến dịch phòng thủ và phản công gần bốn năm qua.

Đối với Nga, kế hoạch 28 điểm, ngay cả khi đã được chỉnh sửa thành 19 điểm, vẫn mang lại nhiều lợi ích chiến lược nếu được thông qua. Thứ nhất, Moscow có cơ hội nhận được một sự công nhận trên thực tế đối với các vùng lãnh thổ đã chiếm được, trong khi đổi lại chỉ phải chấp nhận ngừng bắn và tuân thủ một số cam kết an ninh đã nhiều lần được nêu ra từ trước chiến tranh. Thứ hai, việc Ukraine từ bỏ mong muốn gia nhập NATO và bị hạn chế về năng lực quân sự sẽ làm giảm đáng kể rủi ro mà Điện Kremlin luôn coi là đe dọa trực tiếp đến an ninh của Nga. Thứ ba, một thỏa thuận có chữ ký của Mỹ sẽ là bước quan trọng trong việc phá vỡ thế cô lập ngoại giao và tạo tiền đề cho quá trình “bình thường hóa từng phần” với thị trường và tài chính phương Tây trong trung hạn, dù các gói trừng phạt có thể vẫn tồn tại ở mức độ nào đó.

Đối với Mỹ, về hình ảnh chính trị, một thỏa thuận được ký kết và giúp chấm dứt phần lớn giao tranh ở Ukraine sẽ là chiến thắng ngoại giao quan trọng cho Tổng thống Trump, đặc biệt trong bối cảnh dư luận Mỹ ngày càng hoài nghi về việc tiếp tục chi hàng chục tỷ USD hỗ trợ Kiev mỗi năm. Tuy vậy, chính quyền Trump cũng đối diện với rủi ro lớn. Nếu thỏa thuận bị nhìn nhận là “bán đứng” Ukraine và hợp thức hóa yêu sách của Nga, niềm tin của các đồng minh châu Âu vào cam kết an ninh của Washington có thể bị xói mòn nghiêm trọng. Điều này không chỉ ảnh hưởng đến NATO và chính sách của khối với Nga, mà còn tác động sâu rộng đến cách các đồng minh ở châu Á và Trung Đông nhìn nhận vai trò của Mỹ như một đối tác an ninh lâu dài. Trong nước, kế hoạch cũng là điểm gây chia rẽ. Một bộ phận đảng Cộng hòa ủng hộ cách tiếp cận “kết thúc chiến tranh bằng mọi giá”, trong khi nhiều nghị sĩ khác của cả Cộng hòa lẫn Dân chủ cảnh báo việc ép Ukraine nhượng bộ lãnh thổ có thể tạo tiền lệ nguy hiểm, khuyến khích các cường quốc sử dụng vũ lực để thay đổi biên giới.

Đối với châu Âu, một thỏa thuận hòa bình, dù không hoàn hảo, vẫn có sức hấp dẫn rõ ràng: giảm rủi ro xung đột lan rộng, ổn định phần nào thị trường năng lượng, và mở đường cho việc tập trung nguồn lực vào các ưu tiên trong nước. Tuy nhiên, nếu bị đặt vào thế “chấp nhận các điều khoản đã được Mỹ và Nga thống nhất trước”, vai trò chiến lược của EU trong chính khu vực của mình sẽ bị hạ cấp. Trong dài hạn, một thỏa thuận cho phép Nga giữ ảnh hưởng lớn ở biên giới với NATO, trong khi Ukraine bị giới hạn về khả năng phòng thủ, có thể tạo ra một vùng xám an ninh mới, dễ bị sử dụng như đòn bẩy chính trị và quân sự đối với châu Âu.

Vậy nên, ngay cả trong kịch bản lạc quan nhất, khi các bên đồng ý trên những nguyên tắc lớn của kế hoạch, câu hỏi về tính khả thi và cơ chế thực thi vẫn là một rào cản lớn. Nhiều điều khoản trong bản 28 điểm bị đánh giá là quá mơ hồ hoặc khó giám sát, từ việc rút quân, thiết lập vùng phi quân sự cho đến tổ chức bầu cử tại các vùng tranh chấp. Lịch sử những thỏa thuận trước đây giữa Ukraine và Nga – như Minsk I và Minsk II – cho thấy các văn bản thiếu cơ chế cưỡng chế và giám sát chặt chẽ rất dễ bị vi phạm hoặc diễn giải theo hướng có lợi cho bên mạnh hơn trên thực địa. Hiện tại, mức độ tin cậy giữa Kiev và Moscow gần như bằng không, khiến bất kỳ cơ chế “tự giám sát” nào cũng khó có cơ hội thành công. Ngoài ra, vai trò của một “Hội đồng Hòa bình” do Mỹ đứng đầu cũng gây tranh cãi. Một mặt, sự tham gia trực tiếp của Washington có thể tạo sức nặng răn đe. Mặt khác, nếu cơ quan này được nhìn nhận là thiên vị hoặc phục vụ lợi ích chính trị trong nước của Mỹ, nó sẽ bị mất tính chính danh tại châu Âu và Ukraine, làm suy yếu nghiêm trọng khả năng can thiệp khi có vi phạm.

Một số kịch bản

Kịch bản được đánh giá khả dĩ nhất là bản kế hoạch 28 điểm tiếp tục được chỉnh sửa qua nhiều vòng đàm phán đa phương với sự tham gia đầy đủ hơn của EU và Ukraine, dẫn đến một văn bản cuối cùng mang tính “trung dung” hơn. Trong kịch bản này, Ukraine có thể giữ được phần lớn “lõi” lãnh thổ hiện đang kiểm soát, trong khi một số vùng tranh chấp được trao quy chế tự trị có giám sát quốc tế, các bên tạm gác vấn đề chủ quyền pháp lý để ưu tiên ngừng bắn và tái thiết. Việc Ukraine gia nhập NATO có thể bị “hoãn vô thời hạn” chứ không bị cấm tuyệt đối, được bù đắp bằng một gói bảo đảm an ninh song phương hoặc đa phương với Mỹ và một số nước châu Âu. Tuy đây không phải là kịch bản tối ưu cho Kiev, nó vẫn có thể được chấp nhận nếu đổi lại là một cam kết rõ ràng về viện trợ tái thiết và an ninh dài hạn, cùng với sự tham gia tích cực và minh bạch của các quốc gia châu Âu trong việc giám sát thực thi.

Một kịch bản rủi ro hơn là Ukraine, dưới áp lực quân sự trên chiến trường và áp lực chính trị – tài chính từ Mỹ, chấp nhận một thỏa thuận nghiêng mạnh về phía những yêu sách ban đầu của Nga. Điều này đồng nghĩa với việc Ukraine mất kiểm soát thực tế trên nhiều vùng lãnh thổ hơn, chịu giới hạn chặt chẽ về quân sự và chấp nhận trung lập lâu dài mà không có bảo đảm an ninh tương xứng. Trong ngắn hạn, điều đó có thể chấm dứt chiến sự quy mô lớn. Nhưng trong dài hạn, Ukraine sẽ trở thành một quốc gia bị tổn thương sâu sắc, vừa mất lãnh thổ, vừa thiếu công cụ răn đe, lại nằm kề một nước Nga vẫn giữ nguyên ý đồ gây ảnh hưởng. Về khía cạnh khu vực, kịch bản này có thể tạo nên một tiền lệ xấu: một cường quốc sử dụng vũ lực để thay đổi biên giới và chịu tổn thất nhưng cuối cùng vẫn giữ được phần lớn thành quả trên bàn đàm phán.

Kịch bản tồi tệ nhất là các cuộc đàm phán do Mỹ dẫn dắt thất bại, do Kiev, Moscow hoặc các đồng minh châu Âu không chấp nhận những “lằn ranh đỏ” của nhau. Trong trường hợp này, chiến sự có thể tiếp diễn với cường độ dao động: lúc leo thang, lúc tạm lắng, tùy thuộc vào nguồn lực quân sự, viện trợ và tính toán chính trị nội bộ ở từng bên. Kịch bản này không phải không có nguy cơ xảy ra, khi mà chính Tổng thống Nga Putin hôm 4/12 cũng đưa ra tuyên bố Moscow không đồng tình với một số nội dung trong kế hoạch hòa bình của Mỹ và sẵn sàng kiểm soát toàn bộ vùng Donbass bằng vũ lực. Và ngay cả khi không có đột phá quân sự lớn, một cuộc chiến tiêu hao kéo dài sẽ tiếp tục bào mòn khả năng phòng thủ của Ukraine, làm suy kiệt nền kinh tế Nga, và duy trì trạng thái bất ổn địa–chính trị trên toàn lục địa châu Âu. Trong bối cảnh đó, việc quay lại bàn đàm phán với một phiên bản kế hoạch mới – có thể không còn là “28 điểm của Trump” mà là một sáng kiến khác – gần như là điều khó tránh khỏi trong trung và dài hạn.

***

Kế hoạch hòa bình 28 điểm do chính quyền Donald Trump thúc đẩy đánh dấu lần đầu tiên kể từ khi chiến tranh bùng nổ (năm 2022), nước Mỹ đưa ra một khuôn khổ chi tiết về lãnh thổ, an ninh, kinh tế và giám sát, nhưng đồng thời cũng đặt ra câu hỏi: hòa bình nào là chấp nhận được, và cho ai?

Từ góc nhìn luật pháp quốc tế và an ninh châu Âu, một nền hòa bình bền vững khó có thể dựa trên việc hợp pháp hóa việc dùng vũ lực để chiếm lãnh thổ và áp đặt trạng thái “trung lập vũ trang yếu” cho một quốc gia bị xâm lược, trong khi năng lực và ý chí chi trả của Mỹ và châu Âu đều có giới hạn. Vì vậy, với các bên, trọng tâm không phải là chấp nhận hay bác bỏ toàn bộ kế hoạch 28 điểm, mà là cách Ukraine và các đồng minh châu Âu định hình lại kế hoạch thành một thỏa thuận bảo toàn chủ quyền pháp lý của Kiev, gắn mọi nhượng bộ tạm thời với các cơ chế ràng buộc – giám sát quốc tế rõ ràng, bảo đảm vai trò thực chất của châu Âu và đặt tiếng nói của người dân Ukraine ở trung tâm. Một nền hòa bình thực sự đòi hỏi nhiều hơn một văn bản 28 hay 19 điểm, cụ thể, đó phải là một kiến trúc an ninh, pháp lý và chính trị đủ vững chắc để không biến nạn nhân của chiến tranh (trong trường hợp này là Ukraine) thành bên gánh phần lớn cái giá cho “giải pháp dễ dàng” trên bàn đàm phán.

Lê Ngọc Hải hiện là sinh viên ngành Bảo đảm pháp lý về an ninh quốc gia – Đại học Tổng hợp Bộ Nội vụ Liên bang Nga mang tên V.Ya. Kikotya. Mối quan tâm của Hải là các vấn đề liên quan đến lịch sử, văn hóa, chính trị, pháp luật của các quốc gia. Độc giả có thể liên hệ với tác giả qua email: [email protected].