Philippines và bài toán ký kết COC Biển Đông trong năm Chủ tịch ASEAN 2026

Sau nhiều năm trì trệ đàm phán Bộ Quy tắc Ứng xử trên Biển Đông (Code of Conduct – COC) thì đến năm 2023, Trung Quốc bất ngờ thể hiện sự quan tâm trở lại trong việc thúc đẩy đàm phán và kêu gọi sớm đạt được Bộ Quy tắc này. Trước bối cảnh đó, trong năm qua, cuộc đàm phán về COC đã được nối lại ở cấp độ nhóm kỹ thuật với sự đồng chủ trì của Malaysia - Chủ tịch Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) 2025 và Trung Quốc. Tuy nhiên, nội dung thảo luận và mức độ tiến triển sau cuộc đàm phán không được công khai, mà chủ yếu được giữ trong khuôn khổ nội bộ ASEAN và giữa ASEAN với Trung Quốc. 

Trước thềm đảm nhận vị trí Chủ tịch luân phiên ASEAN vào năm 2026, Philippines đã nhiều lần công khai tuyên bố mong muốn thúc đẩy mạnh mẽ tiến trình đàm phán và hướng tới việc ký kết COC trong nhiệm kỳ của mình. Ngày 24/4, Ngoại trưởng Philippines khi ấy là ông Enrique Manalo cho biết Trung Quốc đã “cam kết chính trị” về việc hoàn tất COC trước năm 2026. Ông Enrique Manalo cũng nhấn mạnh, tất cả các bên, bao gồm Philippines và ASEAN, đều cam kết đạt được mục tiêu này; tuy nhiên kết quả còn tùy thuộc vào quá trình đàm phán.

Ngày 21/5, người phát ngôn Bộ Ngoại giao Philippines Teresita Daza cho biết Philippines sẽ vận động để thúc đẩy mạnh mẽ tiến trình đàm phán COC mang tính ràng buộc và thực chất, nhằm ngăn chặn nguy cơ xung đột quy mô lớn tại Biển Đông. Ngày 26/5, phát biểu trong Phiên toàn thể Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN lần thứ 46 tại Kuala Lumpur, Malaysia, Tổng thống Philippines Ferdinand Marcos Jr. đã “nhấn mạnh nhu cầu cấp thiết phải đẩy nhanh việc thông qua một bộ quy tắc ứng xử ràng buộc về mặt pháp lý ở Biển Đông”. Gần đây nhất, ngày 18/11, tân Ngoại trưởng Theresa Lazaro cho biết Philippines, trên cương vị Chủ tịch ASEAN 2026, mong muốn thúc đẩy ASEAN và Trung Quốc hoàn tất COC trong năm 2026.

Lập trường trên phản ánh lợi ích trực tiếp của Manila trong việc sớm đạt được đồng thuận về COC, nhất là trong bối cảnh căng thẳng Philippines – Trung Quốc trên Biển Đông trong thời gian qua ngày càng leo thang. Mặc dù vậy, khả năng các bên đạt được đồng thuận về COC vẫn còn rất mong manh.

Thách thức thứ nhất: Thế lưỡng nan của Philippines với Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông

Năm 2026 sẽ đặt Philippines vào thế lưỡng nan khi nước này vừa phải duy trì lập trường cứng rắn nhằm bảo vệ lợi ích an ninh và chủ quyền quốc gia trên Biển Đông, vừa cần mềm dẻo để dung hòa quan hệ giữa ASEAN với Trung Quốc trong quá trình đàm phán COC, vốn đang bước vào giai đoạn nhạy cảm khi bắt đầu bàn đến các vấn đề gây tranh cãi nhất.

Trong năm qua, quan hệ Philippines – Trung Quốc trên thực địa Biển Đông hầu như luôn ở trạng thái đối đầu căng thẳng. Trung Quốc liên tục triển khai các hoạt động quấy rối và gây sức ép đối với các tàu dân sự và lực lượng chấp pháp của Philippines trong vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) của nước này. Các hành động này tập trung chủ yếu tại hai điểm nóng là Bãi cạn Scarborough và Đá Hoài Ân, đều là những khu vực có tranh chấp chủ quyền giữa hai nước, qua đó làm gia tăng nguy cơ va chạm và xói mòn lòng tin song phương.

Cụ thể, tại Bãi cạn Scarborough, Trung Quốc đã tiến hành xây dựng và triển khai các rào cản nổi nhằm ngăn chặn tàu cá Philippines tiếp cận ngư trường truyền thống - được phát hiện hai lần, vào tháng 3 và tháng 10. Song song với đó, Trung Quốc nhiều lần công bố các báo cáo cáo buộc tàu Philippines “xâm nhập trái phép”, đồng thời tiến hành theo dõi, giám sát và buộc các tàu này rời khỏi khu vực Bãi cạn, đơn cử như trong tháng 4 và tháng 5, qua đó củng cố trên thực địa yêu sách kiểm soát của Bắc Kinh.

Chuỗi động thái trên được đẩy lên một bước mới khi ngày 10/9, Trung Quốc công bố kế hoạch thiết lập Khu bảo tồn thiên nhiên quốc gia Hoàng Nham tại Bãi cạn Scarborough. Mặc dù được trình bày dưới danh nghĩa bảo vệ môi trường sinh thái, động thái này mang hàm ý chính trị rõ rệt nhằm ngầm mặc định khu vực Bãi cạn đã nằm trong phạm vi chủ quyền và quyền tài phán của Trung Quốc. Tiếp đó, ngày 28/11, Bộ Sinh thái và Môi trường Trung Quốc công bố Báo cáo năm 2025 về môi trường sinh thái tại Bãi cạn Scarborough. Đây là lần thứ hai Trung Quốc phát hành báo cáo thường niên liên quan đến khu vực này, sau báo cáo đầu tiên vào tháng 7/2024, cho thấy nỗ lực có hệ thống nhằm “hành chính hóa” và bình thường hóa sự hiện diện quản lý của Trung Quốc tại một khu vực đang có tranh chấp, qua đó tạo ra các tiền lệ bất lợi cho Philippines và làm phức tạp thêm bối cảnh đàm phán COC.

Tại khu vực Đá Hoài Ân, căng thẳng Philippines – Trung Quốc tiếp tục leo thang với các hành động mang tính đối đầu trực tiếp trên thực địa. Ngày 25/1, Philippines buộc phải đình chỉ một hoạt động khảo sát khoa học gần khu vực này sau khi hai tàu đánh cá của nước này bị tàu tuần duyên và tàu hải quân Trung Quốc quấy rối. Đáng chú ý, đến tháng 4, hải quân Trung Quốc đã tiến hành đổ bộ lực lượng, giương quốc kỳ và thực thi các hoạt động thể hiện chủ quyền và quyền chủ quyền tại Đá Hoài Ân. Động thái này đánh dấu bước leo thang nghiêm trọng, khi Bắc Kinh chuyển từ các biện pháp gây sức ép gián tiếp sang hiện diện và khẳng định quyền kiểm soát trên thực địa.

Trước chuỗi hành động quấy rối của Trung Quốc, Philippines đã triển khai một loạt biện pháp phản ứng cứng rắn cả trên phương diện ngoại giao, quân sự và truyền thông chiến lược. Về mặt ngoại giao, ngày 18/2, Philippines đã báo cáo và công khai vụ việc máy bay hải quân Trung Quốc thực hiện các động tác bay nguy hiểm gần một máy bay Philippines đang làm nhiệm vụ tuần tra tại Bãi cạn Scarborough. Hay vào ngày 18/9, Manila đã gửi Công hàm Ngoại giao đến Trung Quốc nhằm lên án các hành động nguy hiểm gây thiệt hại đáng kể cho một tàu của Philippines và làm bị thương một thành viên thủy thủ đoàn người Philippines trong một sự cố tại Bãi cạn này. Đáng chú ý, vào tháng 3, Bộ Ngoại giao Philippines công khai hoan nghênh tuyên bố chung của các Ngoại trưởng Nhóm G7, trong đó lên án các hành động “cưỡng ép và gây bất ổn” của Trung Quốc ở Biển Đông.

Song song đó, Philippines cũng tăng cường các biện pháp răn đe trên thực địa. Ngày 5/5, Manila triển khai tàu chiến và máy bay để theo dõi, thách thức và buộc tàu nghiên cứu Trung Quốc Tan Suo 3 rời khỏi EEZ của Philippines. Các quan chức Philippines đồng thời cảnh báo rằng bất kỳ động thái nào của Trung Quốc nhằm xây dựng đảo nhân tạo tại Bãi cạn Scarborough đều sẽ vượt qua “lằn ranh đỏ”, hàm ý khả năng dẫn đến phản ứng mạnh mẽ hơn từ phía Manila.

Philippines cũng tích cực tiến hành các hoạt động tập trận đơn phương nhằm khẳng định hiện diện và năng lực kiểm soát tại điểm nóng lâu nay là Bãi cạn Scarborough. Từ ngày 17 đến 19/1, hải quân Philippines triển khai khinh hạm BRP Antonio Luna cùng hai tàu tuần tra khác tiến hành tập trận xung quanh Bãi cạn, chỉ một ngày sau khi Philippines và Trung Quốc tổ chức tham vấn song phương về Biển Đông. Tiếp đó, ngày 10/3, hải quân Philippines tiếp tục tổ chức tập trận tại khu vực phía Đông Nam Bãi cạn, với sự tham gia của tàu hộ vệ tên lửa dẫn đường BRP Jose Rizal, tàu tuần tra xa bờ BRP Ramon Alcaraz và tàu đổ bộ BRP Tarlac. 

Không dừng lại ở các phản ứng đơn phương, Philippines đang chủ động quốc tế hóa vấn đề Biển Đông và tranh thủ sự ủng hộ của các đối tác ngoài khu vực nhằm gia tăng sức ép chiến lược đối với Trung Quốc. Ngày 20/1, Hải quân Philippines công bố Kế hoạch Hợp tác Hải quân sửa đổi (Naval Cooperation Plan – NPC) năm 2025, với nội dung tập trung tăng cường liên minh với các đối tác chủ chốt và các hoạt động hợp tác biển đa phương. Trên cơ sở đó, Philippines đã triển khai hàng loạt hoạt động tập trận và hợp tác quân sự với các đối tác ngoài khu vực.

Ngày 28/3, Mỹ, Nhật Bản và Philippines đã tiến hành tập trận chung gần khu vực Bãi cạn Scarborough, trong khi Philippines cùng Mỹ, Australia và New Zealand triển khai các hoạt động hợp tác biển đa phương (Multilateral Maritime Cooperative Activities – MMCA) tại Biển Đông vào cuối năm, nhằm nhấn mạnh “cam kết tổng hợp” đối với tự do hàng hải và hàng không, luật pháp quốc tế, Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS) và Phán quyết Trọng tài Biển Đông năm 2016. Trong năm qua, Philippines lần đầu tiên tiến hành tập trận hải quân song phương trên Biển Đông với Ấn Độ - một cường quốc khu vực cũng có quan hệ an ninh căng thẳng dai dẳng với Trung Quốc vì tranh chấp biên giới, đồng thời cũng là một trong hai quốc gia (bên cạnh Hàn Quốc) đang được Philippines cân nhắc mời tham gia tứ giác an ninh Squad - một cơ chế tiểu đa phương mới nổi gồm bốn thành viên Mỹ, Nhật Bản, Australia và Philippines, hoạt động vì mục tiêu kiềm chế Trung Quốc ở Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương.

Có thể nói, Philippines trong năm 2025 đã lựa chọn cách tiếp cận răn đe mạnh mẽ đối với các hành vi gây rối của Bắc Kinh trên Biển Đông, cả về ngoại giao và trên thực địa. Những động thái này thể hiện rõ quyết tâm chính trị của Manila trong việc bảo vệ quyền chủ quyền và quyền tài phán tại vùng biển này. Tuy nhiên, cách tiếp cận trên cũng có lợi và hại. Việc liên tiếp có các phản ứng đáp trả cứng rắn, nhất là các hành động gia tăng liên kết an ninh với các cường quốc ngoài khu vực, càng khiến bầu không khí xung quanh quan hệ Philippines - Trung Quốc trở nên căng thẳng hơn bao giờ hết. Trong bối cảnh Philippines chuẩn bị đảm nhiệm vai trò Chủ tịch luân phiên ASEAN, căng thẳng song phương leo thang trong năm qua có thể hạn chế dư địa chính trị của Manila trong việc đóng vai trò trung gian điều phối, thúc đẩy đồng thuận nội khối và dẫn dắt tiến trình đàm phán COC.

Thách thức thứ hai: Lập trường khó dung hòa giữa ASEAN và Bắc Kinh về COC

Cuộc thảo luận về việc xây dựng COC giữa Trung Quốc và các quốc gia ASEAN đã được khởi xướng từ đầu những năm 2000, đặc biệt sau khi hai bên ký kết Tuyên bố về Ứng xử của các bên ở Biển Đông (Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea – DOC) năm 2002. Kể từ đó, COC được kỳ vọng là bước phát triển tiếp theo nhằm cụ thể hóa và nâng cấp DOC, hướng tới một khuôn khổ quản trị tranh chấp hiệu quả hơn tại Biển Đông.

Tuy nhiên, tiến trình đàm phán COC liên tục bị cản trở bởi bất đồng căn bản giữa hai bên, trong đó nổi bật là lập trường của Trung Quốc phản đối việc COC mang tính ràng buộc pháp lý. Ngược lại, đối với nhiều quốc gia ASEAN, đặc biệt là các nước có yêu sách trực tiếp ở Biển Đông, tính ràng buộc pháp lý được xem là điều kiện tiên quyết và là động lực chính để khởi động cũng như duy trì đàm phán COC.

Trong bối cảnh bất đồng kéo dài, những năm gần đây, ASEAN và Trung Quốc chủ yếu duy trì DOC như một khuôn khổ hành xử chính trị, đồng thời chỉ đạt được các thỏa thuận mang tính quy trình, như Khung COC (COC Framework) vào năm 2017 và Hướng dẫn đẩy nhanh việc sớm hoàn thành một bộ quy tắc ứng xử hiệu quả và thực chất ở Biển Đông (Guidelines for Accelerating the Early Conclusion of an Effective and Substantive Code of Conduct in the South China Sea) vào năm 2023.

Sau vòng đàm phán ở cấp nhóm kỹ thuật về COC vào tháng 4 năm nay, các nhà ngoại giao cho biết tiến trình đàm phán hiện đã bước vào giai đoạn nhạy cảm nhất, khi các bên bắt đầu thảo luận những nội dung được coi là các “cột mốc” then chốt của COC. Trong đó, nổi bật là vấn đề phạm vi địa lý áp dụng của bộ quy tắc, đặc biệt liên quan đến các khu vực có tranh chấp gay gắt như quần đảo Trường Sa, cùng với đó là câu hỏi liệu COC có mang tính ràng buộc pháp lý hay không. Đây chính là hai điểm mấu chốt từng khiến các vòng đàm phán trước đây rơi vào bế tắc kéo dài, khi Trung Quốc nhất quán né tránh các điều khoản có thể hạn chế quyền tự do hành động của Bắc Kinh trên thực địa. Cho đến nay, vẫn chưa có kết luận chính thức nào từ Trung Quốc lẫn ASEAN liên quan đến hai khía cạnh trên.

Hồi tháng 5, Bộ trưởng Ngoại giao Philippines khi ấy là Enrique Manalo đã từ chối bình luận về việc Manila có theo đuổi một COC mang tính ràng buộc pháp lý hay không. Điều này phần nào phản ánh sự thận trọng chiến lược của Philippines, khi nước này vừa phải bảo vệ lợi ích quốc gia và lập trường pháp lý của mình trên Biển Đông, vừa phải tính toán vai trò trung gian, điều phối và dung hòa lợi ích trong nội khối ASEAN với Bắc Kinh.

Năm 2026 cũng là thời hạn mà ASEAN và Trung Quốc đặt ra cho việc hoàn thành mục tiêu ký kết COC. Do đó, với Manila, vai trò Chủ tịch ASEAN năm tới càng thêm áp lực.

Philippines nên làm gì?

Việc Philippines – trong vai trò Chủ tịch ASEAN 2026 – chủ động nêu cao vai trò dẫn dắt thúc đẩy đàm phán và ký kết COC vừa là sự khẳng định quyết tâm bảo vệ lợi ích quốc gia và quyền tài phán trên biển, vừa thể hiện nỗ lực đóng góp vào việc củng cố vai trò trung tâm của ASEAN trong quản trị an ninh khu vực. 

Dù triển vọng đạt được một COC toàn diện, thực chất và có tính ràng buộc vẫn còn nhiều bất định, việc thúc đẩy tiến trình này vẫn nên được xem là ưu tiên chiến lược hàng đầu của tân Chủ tịch ASEAN. Bởi lẽ, ngay cả trong kịch bản khi COC chưa thể giải quyết triệt để các tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông, thì bản thân quá trình đàm phán và duy trì đối thoại cũng đã đóng vai trò như một cơ chế quản lý khủng hoảng và kiểm soát rủi ro ở Biển Đông, đồng thời tạo cơ sở pháp lý tích cực để tranh thủ sự ủng hộ của dư luận quốc tế đối với việc giải quyết các tranh chấp tại vùng biển này.

Để thúc đẩy COC đạt được tiến bộ, Philippines và ASEAN có thể cân nhắc một lộ trình đàm phán linh hoạt và thực dụng hơn, theo hướng chia nhỏ quá trình ký kết COC thành nhiều giai đoạn hoặc nhiều trụ cột nội dung. Trong giai đoạn đầu, các bên nên ưu tiên hoàn tất và ký kết các điều khoản ít nhạy cảm hơn, như an toàn hàng hải, phòng ngừa va chạm ngoài ý muốn, cơ chế thông tin liên lạc và ứng phó khẩn cấp trên biển, với mức độ ràng buộc pháp lý rõ ràng. Các vấn đề phức tạp và nhạy cảm hơn, liên quan đến phạm vi áp dụng, cơ chế thực thi hay giải quyết tranh chấp, có thể tiếp tục được đưa vào các vòng đàm phán sau. Cách tiếp cận “từng bước” này không chỉ thúc đẩy triển vọng của COC sau hơn hai thập kỷ thương lượng, mà cũng sẽ duy trì động lực chính trị và lòng tin cần thiết cho tiến trình đàm phán các nội dung còn bỏ ngỏ.

Quan trọng hơn cả, Philippines cần xác định lập trường rõ ràng rằng COC phải mang tính ràng buộc pháp lý ngay từ những điều khoản đầu tiên, vì nếu thiếu yếu tố này, COC có nguy cơ lặp lại hạn chế cố hữu của DOC năm 2002, khi các nguyên tắc mang tính chính trị không đủ sức ngăn chặn các hành động đơn phương làm thay đổi hiện trạng trên thực địa.

Hơn nữa, việc thu hút các quốc gia thành viên ASEAN tham gia nghiêm túc và có thực chất vào tiến trình đàm phán COC cũng là một nhiệm vụ đáng chú ý. Trên thực tế, một số thành viên ASEAN được đánh giá là tụt hậu và thiếu nghiêm túc trong quá trình đàm phán, do các quốc gia này không coi tranh chấp Biển Đông là lợi ích trực tiếp. Trong bối cảnh đó, Philippines cần đóng vai trò điều phối chủ động hơn trong nội khối, thúc đẩy chia sẻ thông tin, tăng cường tham vấn trước đàm phán và xây dựng đồng thuận nội bộ ASEAN, nâng cao năng lực thương lượng tập thể trong tiến trình đàm phán COC với Bắc Kinh.

Những nỗ lực trên, nếu được triển khai hiệu quả, sẽ không chỉ giúp Philippines ghi dấu ấn thực chất trên cương vị Chủ tịch ASEAN năm 2026, mà còn góp phần định vị ASEAN như một chủ thể tích cực trong việc kiến tạo và duy trì một khuôn khổ quản trị Biển Đông dựa trên luật lệ, qua đó tạo nền tảng cho việc xử lý các tranh chấp khu vực trong tương lai.