Sự hiện diện của NATO tại châu Á - Thái Bình Dương: Lợi bất cập hại

Ngày 10/7, lãnh đạo các quốc gia thành viên của Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO) đã tổ chức Hội nghị Thượng đỉnh tại thủ đô Washington (Mỹ) nhân dịp kỷ niệm 75 năm thành lập liên minh. Cũng trong sự kiện này, NATO đã mời bốn quốc gia đối tác tại khu vực châu Á - Thái Bình Dương là Nhật Bản, Hàn Quốc, Australia và New Zealand cùng tham dự. Đây là năm thứ ba liên tiếp NATO mời các nước này tham gia Hội nghị. 

Sự hiện diện ngày càng tăng của NATO và quan hệ gắn bó của tổ chức với các cường quốc tầm trung nêu trên góp phần cho thấy NATO không chỉ giới hạn ảnh hưởng trong phạm vi truyền thống là châu Âu. Theo đó, châu Á - Thái Bình Dương đang là khu vực thuộc “tầm ngắm” của tổ chức an ninh này.

NATO ngày càng lấn sân sang châu Á - Thái Bình Dương

NATO được thành lập vào năm 1949, với tôn chỉ hoạt động là “bảo vệ nền hòa bình lâu dài ở châu Âu và Bắc Mỹ” (secure a lasting peace in Europe and North America). Trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh (Cold War), “NATO tập trung vào phòng thủ tập thể và bảo vệ các thành viên khỏi những mối đe dọa tiềm tàng từ Liên Xô” (NATO focused on collective defence and the protection of its members from potential threats emanating from the Soviet Union). 

Tuy nhiên, khi Liên Xô sụp đổ vào tháng 12/1991, NATO đã mất đi lý do cho sự tồn tại của mình. Ngay thời điểm đó, NATO dần chuyển hướng từ mối quan tâm chính là an ninh ở châu Âu sang tìm kiếm cơ hội hợp tác với các đối tác ở châu Á - Thái Bình Dương, nổi bật là Nhật Bản, Hàn Quốc, Australia và New Zealand (thường được gọi là nhóm AP4). 

Bước phát triển đáng kể diễn ra vào năm 2012, khi NATO ký kết Chương trình Hợp tác và Đối tác Cá nhân (Individual Partnership and Cooperation Programme - IPCP) với Hàn Quốc và New Zealand. Đây là thỏa thuận có ý nghĩa chính thức hóa cho sự hợp tác giữa NATO với những quốc gia châu Á này. Một năm sau đó, đến lượt thỏa thuận tương tự giữa NATO và Australia được ký kết, và đến năm 2014 là thỏa thuận song phương với Nhật Bản. Cũng trong thời gian này, AP4 cùng với NATO và một đối tác khác thuộc châu Á - Thái Bình Dương khác là Trung Quốc đã phối hợp trong nhiều nỗ lực chống cướp biển ở khu vực Vịnh Aden. 

Khi xung đột Nga - Ukraine nổ ra vào tháng 2/2022, NATO một lần nữa có điều kiện để theo đuổi mục đích thành lập ban đầu của mình, đó là bảo vệ các quốc gia thành viên trước mối đe dọa của Nga (quốc gia kế tục của Liên Xô) tại châu Âu. Tuy nhiên, khác với thời kỳ Chiến tranh Lạnh, NATO không còn phớt lờ mà trái lại quan tâm nhiều hơn đến khu vực châu Á - Thái Bình Dương. Bằng chứng là cũng trong năm 2022, các quốc gia AP4 đã lần đầu tiên được mời tham dự Hội nghị Thượng đỉnh của NATO. 

Bên cạnh đó, vào tháng 5/2023, tờ Nikkei Asia (có trụ sở tại Nhật Bản) đưa tin rằng NATO có kế hoạch mở văn phòng liên lạc đầu tiên tại thủ đô Tokyo, giúp liên minh này có thể tiến hành tham vấn định kỳ với các đối tác thuộc AP4. Tuy nhiên, dự định này đến nay vẫn chưa trở thành hiện thực, một phần vì Tổng thống Pháp Emmanuel Macron công khai phản đối, cho rằng động thái này sẽ là một “sai lầm lớn” (big mistake).  

Theo một bài nghiên cứu được Đại học Quốc phòng NATO (NATO Defense College) công bố vào năm 2012, bốn quốc gia kể trên được liên minh chú trọng hợp tác là vì hầu hết đều là đồng minh của Mỹ (ngoại trừ New Zealand), không chỉ chia sẻ giá trị chung (shared common value), mà còn có mối quan tâm chung trong việc giải quyết các thách thức an ninh cũ và mới nổi như chủ nghĩa khủng bố cực đoan, sự phổ biến của vũ khí hủy diệt hàng loạt, năng lượng, cướp biển và an ninh mạng. 

Riêng về New Zealand, quốc gia này dù không phải là đồng minh của Mỹ nhưng vẫn hợp tác với NATO vì là đối tác thuộc nhóm Anglo-Saxon, do đó có mối quan hệ chính trị chặt chẽ với Washington trong suốt nhiều thập kỷ qua. Khái niệm Anglo-Saxon đề cập đến những quốc gia thuộc phạm vi ảnh hưởng của Anh và Mỹ, duy trì sự hợp tác chặt chẽ về chính trị, ngoại giao và quân sự. Có năm quốc gia thuộc nhóm trên là Anh, Mỹ, Canada, New Zealand và Australia.      

Một lý do quan trọng hơn có thể thúc đẩy NATO ngày càng tìm cách lấn sân vào khu vực là để cạnh tranh với ảnh hưởng ngày càng tăng của Trung Quốc. Trong tài liệu Khái niệm Chiến lược (Strategic Concept) công bố năm 2022, liên minh này lần đầu tiên nhận định những tham vọng và chính sách của Trung Quốc là “thách thức đối với an ninh, lợi ích và giá trị của chúng tôi [tức NATO]” (challenge our interests, security and values). Cùng năm, Chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương (Indo - Pacific Strategy) của Mỹ (quốc gia dẫn đầu liên minh) xác định khu vực “phải đối mặt với những thách thức ngày càng tăng, đặc biệt là từ Trung Quốc” (faces mounting challenges, particularly from the People's Republic of China). Quan trọng là, châu Á - Thái Bình Dương là một phần nằm trong khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương.  

Trong bối cảnh như vậy, nhóm AP4 trở thành mảnh ghép quan trọng để Mỹ nói riêng và NATO nói chung tạo thành mạng lưới đối tác ngoại giao và an ninh “bao vây” Trung Quốc. Đây là những quốc gia đã có mặt trong nhiều nhóm tiểu đa phương quan trọng của Mỹ ở khu vực châu Á - Thái Bình Dương như Mỹ - Nhật - Hàn, Mỹ - Nhật - Australia, Khối Hiệp ước An ninh ANZUS (gồm Mỹ, Australia và New Zealand), và gần đây là Thỏa thuận Đối tác an ninh AUKUS (gồm Mỹ, Australia và Anh).

Tuy nhiên, cần phải lưu ý rằng NATO không có ý định mời các đối tác châu Á trở thành thành viên chính thức của liên minh trong tương lai. Quyết định đó sẽ vượt ngoài quyền hạn của NATO vì Điều 10 của Hiến chương quy định rằng “Các bên có thể, bằng sự đồng thuận, mời bất kỳ quốc gia châu Âu nào khác có khả năng thúc đẩy các nguyên tắc của Hiệp ước này và đóng góp vào an ninh của khu vực Bắc Đại Tây Dương tham gia Hiệp ước này”. 

Như vậy, trừ khi các quốc gia thành viên đồng ý thay đổi Hiến chương thì NATO mới có thể nghĩ đến viễn cảnh kết nạp (các) thành viên ngoài châu Âu. 

Do đó, hướng tiếp cận khả dĩ hơn mà NATO đang triển khai là tăng cường hợp tác với nhóm AP4 liên quan đến một loạt vấn đề cả trong và ngoài khu vực như biến đổi khí hậu, an ninh mạng, an ninh hàng hải, không gian, kiểm soát vũ khí… Trên cơ sở định hướng đó, kết hợp với nhu cầu bổ sung nền tảng hợp tác phù hợp với giai đoạn mới, vào năm ngoái, Nhật Bản, Hàn Quốc và Australia đã lần lượt ký thỏa thuận với NATO về Chương trình Hợp tác được Thiết kế Riêng (Individually Tailored Partnership Programmes - ITPP) giai đoạn 2023-2026. Trong khi đó, quá trình đàm phán giữa New Zealand và NATO vẫn đang diễn ra, và theo tiết lộ của Ngoại trưởng New Zealand Winston Peters hồi tháng 4, thỏa thuận sẽ được hoàn tất trong “những tháng tới” (coming months). 

Kể từ năm 2021, Hội đồng Bắc Đại Tây Dương (North Atlantic Council) đã quyết định triển khai khái niệm “Một đối tác, Một kế hoạch” (One Partner, One Plan), thiết lập ITPP nhằm tạo ra một khuôn khổ mới, có tính tổng thể cho sự hợp tác của NATO với từng quốc gia đối tác riêng lẻ. Từ kế hoạch đó, NATO định hướng ITPP sẽ dần thay thế IPCP, với điểm khác biệt nổi bật là ITPP chú trọng xây dựng các điều khoản riêng phù hợp với mục tiêu cụ thể của từng đối tác.     

Một hướng khác tuy không được đề cập công khai nhưng có thể xảy ra là việc tăng cường hợp tác về công nghiệp quốc phòng. Trong bài phát biểu tại Đối thoại Shangri-la 2024 ở Singapore vào tháng 6, Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Lloyd Austin tuyên bố Mỹ cùng các đồng minh và đối tác ở Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương đang “phá bỏ các rào cản quốc gia và hội nhập tốt hơn” (breaking down national barriers and better integrating) trong lĩnh vực công nghiệp quốc phòng. Ông Austin cũng tiết lộ: “Với Nhật Bản, chúng tôi đang phát triển dự án Glide Phase Interceptor để chống lại các mối đe dọa từ vũ khí siêu thanh”. Ngoài ra, Hàn Quốc và Australia hoàn toàn có thể đáp ứng nhu cầu của NATO vì theo Viện Nghiên cứu Hòa bình Quốc tế Stockholm (Stockholm International Peace Research Institute), hai quốc gia này lần lượt là các nhà xuất khẩu vũ khí lớn thứ 10 và 16 trên thế giới trong giai đoạn 2019-2023.  

Nhìn chung, quá trình can dự của NATO vào châu Á - Thái Bình Dương đã diễn ra trong nhiều thập kỷ qua, nhưng trở nên nổi bật kể từ năm 2022 khi mối đe dọa Trung Quốc được chia sẻ nhiều hơn. Trong bối cảnh đó, NATO không tìm cách kết nạp thêm thành viên mới, mà thay vào đó, cố gắng thúc đẩy hợp tác ngày càng sâu sắc với những lĩnh vực phối hợp cụ thể hơn với nhóm AP4. 

Hệ quả từ sự can dự của NATO

Sự can dự của NATO vào châu Á - Thái Bình Dương chưa hẳn sẽ được phần đông các quốc gia trong khu vực, đặc biệt là ở Nam Á và Đông Nam Á, đón nhận. Tại những nơi này, mặc dù các quốc gia có sự lo ngại theo các mức độ khác nhau về hành vi bành trướng của Trung Quốc, nhưng không nhiều quốc gia sẵn sàng công khai chống lại cường quốc này, mà thay vào đó theo đuổi cách tiếp cận không chọn phe để tối đa hóa lợi ích kinh tế (thương mại, đầu tư). 

Vì thế, khi NATO cố gắng tìm cách mở rộng ảnh hưởng, liên minh này có thể không chỉ buộc các quốc gia phải “chọn phe” mà còn chia rẽ châu Á thành những khối đối địch, khiến khu vực này trở nên “manh mún” và kém an toàn hơn. 

Bàn luận về khía cạnh này, cựu Đại sứ Singapore tại Liên Hợp Quốc Kishore Mahbubani đã có bài viết “Châu Á, nói không với NATO” (Asia, say no to NATO), trong đó ông cảnh báo rằng “mối nguy hiểm lớn nhất” (the biggest danger) khi NATO tăng cường can dự là “có thể xuất khẩu nền văn hóa quân phiệt tai hại” (could end up exporting its disastrous militaristic culture) sang Đông Á. Một chính khách khác cũng phản đối sự hiện diện của NATO là Ngoại trưởng Ấn Độ Subrahmanyam Jaishankar. Vào năm 2021, ông từng khẳng định rằng Ấn Độ chưa bao giờ có “tâm lý NATO” (NATO mentality). Trong khi đó, cựu Thủ tướng Australia Paul Keating đã gọi Tổng thư ký NATO Jens Stoltenberg là “kẻ ngu ngốc cùng cực” (supreme fool) vì đã nỗ lực để tăng cường hợp tác giữa liên minh này với châu Á. 

Mối quan ngại của các chính khách ở châu Á là hoàn toàn có cơ sở, bởi như đã đề cập, ảnh hưởng ngày càng tăng của Trung Quốc là động lực thôi thúc NATO can dự vào khu vực. Tuy nhiên, điều này có thể khiến Bắc Kinh cảm thấy bị “dồn vào chân tường” và trở nên hiếu chiến hơn khi đưa ra các quyết định. Khi đó, đối tượng bị ảnh hưởng trực tiếp chính là những quốc gia/vùng lãnh thổ ở châu Á - Thái Bình Dương, chứ không phải là NATO. 

Thêm vào đó, Điều 5 của Hiến chương NATO quy định rằng việc phòng vệ tập thể chỉ áp dụng cho các thành viên chính thức của liên minh. Vì thế, nếu có những bất lợi xảy ra, chẳng hạn như Trung Quốc sử dụng vũ lực với Đài Loan, NATO gần như sẽ chẳng giúp ích gì đáng kể cho các đối tác của mình. 

Trên thực tế, NATO dường như né tránh đề cập đến vấn đề Đài Loan. Chẳng hạn, tại Hội nghị Thượng đỉnh Thanh niên NATO 2023, khi nhận được câu hỏi từ một người tham gia về việc “NATO sẽ phản ứng thế nào trước kịch bản có thể xảy ra là Trung Quốc tiến hành xâm lược Đài Loan?” (what would be the NATO response to a potential scenario, when China launched its invasion on Taiwan), ông Stoltenberg đã phản hồi rất chung chung và thậm chí có phần lạc đề rằng “Trung Quốc không nên dùng vũ lực để thay đổi hiện trạng ở Đài Loan” (China should not use force to change the status quo for Taiwan), “mọi thay đổi, mọi tranh chấp đều cần được giải quyết bằng ngoại giao chứ không phải bằng biện pháp quân sự” (any changes, any disputes should be solved by diplomatic, not by military means). 

Tình cảnh tương tự cũng diễn ra đối với vấn đề tranh chấp trên Biển Đông. Trong bài phát biểu hồi tháng 1, ông Stoltenberg đã cáo buộc Trung Quốc về một số vấn đề, trong đó có việc nước này “đang tìm cách thống trị Biển Đông” (seeking to dominate the South China Sea). Vị Tổng thư ký NATO tiếp tục cáo buộc Bắc Kinh đang có những “hành vi quyết đoán hơn ở Biển Đông” (more assertive behavior in the South China Sea) khi phát biểu tại Hội nghị Thượng đỉnh của NATO vừa mới kết thúc. Tuy nhiên, điều đáng lưu tâm là trong cả hai ví dụ kể trên, ông Stoltenberg chỉ đề cập đến Biển Đông rất ngắn gọn, và sau đó chuyển sang nội dung khác mà không cho biết cụ thể NATO sẽ làm gì để ngăn chặn Trung Quốc tại đây.        

Một trong những lý do có thể giải thích cho cách tiếp cận này của NATO là vì không phải quốc gia thành viên nào cũng sẵn sàng “mạo hiểm” để chống lại Trung Quốc. Chẳng hạn, như đã đề cập, Pháp là quốc gia công khai phản đối NATO mở văn phòng liên lạc tại Tokyo, vì Paris không muốn việc này làm trầm trọng thêm mối quan hệ với Bắc Kinh. Trong khi đó, vào tháng 7/2023, Đức lần đầu tiên ban hành “Chiến lược về Trung Quốc” (Strategy on China), trong đó nhấn mạnh “Chính phủ Liên bang đang tìm cách hợp tác với Trung Quốc” (The Federal Government is seeking to cooperate with China) về kinh tế, chính trị, giao lưu nhân dân, mặc dù nhận thức được các mối đe dọa từ Bắc Kinh. 

Bên cạnh đó, dù mối quan tâm của NATO đối với châu Á - Thái Bình Dương (mà cụ thể hơn là với Trung Quốc) có gia tăng như thế nào đi nữa, suy cho cùng NATO được lập ra là để bảo vệ nền hòa bình ở châu Âu, và do đó đặt trong bối cảnh chiến tranh hiện nay, việc dành tối đa nguồn lực cho Ukraine vẫn là ưu tiên cao nhất. Bằng chứng là, trong Tuyên bố Washington sau Hội nghị Thượng đỉnh vừa qua, vấn đề chiến sự Nga - Ukraine được NATO đề cập trước tiên so với những nội dung khác như cạnh tranh chiến lược, bất ổn ở châu Phi và Trung Đông, hay mối quan ngại về Trung Quốc.     

Vì thế, điều khả dĩ nhất mà NATO có thể làm hiện nay là thực hiện một số hoạt động tự do hàng hải trên các tuyến đường biển đang tranh chấp, chẳng hạn như Biển Đông. Trên thực tế, nhiều quốc gia thành viên, gồm Mỹ, Pháp, Đức, Hà Lan và sắp tới có thể là Anh (dự định triển khai năm 2025), đã triển khai các hoạt động tự do hàng hải tại vùng biển tranh chấp trong những năm qua. 

Tuy nhiên, những hoạt động này chỉ có mang tính “biểu tượng”, trong khi hầu như không mang lại tác dụng trên thực tiễn. Bằng chứng là Trung Quốc vẫn đang ngày càng triển khai lực lượng hải cảnh và dân quân biển với số lượng đông hơn, hoạt động dài ngày hơn trên Biển Đông, đặc biệt là kể từ năm 2023 đến nay, trong bối cảnh chính phủ Philippines có quan điểm cứng rắn hơn với Bắc Kinh và nỗ lực bảo vệ an ninh của mình.  

Do đó, việc NATO ngày càng cố gắng “lấn sân” sang châu Á - Thái Bình Dương là điều không mấy tích cực, vì vừa có thể tạo cớ để Trung Quốc gia tăng các hoạt động răn đe, vừa không mang lại lợi ích đáng kể nào cho các quốc gia trong khu vực, thậm chí có thể làm trầm trọng thêm những thách thức về an ninh khi gián tiếp thúc đẩy các cường quốc chạy đua vũ trang để “thị uy”. 

Trước các động thái của NATO đối với châu Á - Thái Bình Dương, Trung Quốc đã đưa ra các phản ứng từ ngoại giao cho đến thực địa. Theo đó, khi các tin tức về triển vọng mở văn phòng tại Tokyo xuất hiện, Người phát ngôn Bộ Ngoại giao Trung Quốc Uông Văn Bân đã cảnh báo rằng “châu Á - Thái Bình Dương nằm ngoài phạm vi địa lý của Bắc Đại Tây Dương và không cần có bản sao của NATO”. Mới đây, sau Hội nghị Thượng đỉnh NATO, Người phát ngôn Bộ Ngoại giao Trung Quốc Lâm Kiếm cho biết Trung Quốc “kiên quyết phản đối việc NATO đến khu vực châu Á – Thái Bình Dương để kích động xung đột và đối đầu, đồng thời làm suy yếu sự thịnh vượng và ổn định của khu vực”. 

Cùng với đó, Trung Quốc cũng tìm cách gây áp lực khi nhóm AP4 gặp gỡ với các nhà lãnh đạo NATO. Cụ thể, ngay trong khi Hội nghị Thượng đỉnh NATO diễn ra vào tháng 7/2023, Bắc Kinh đã điều 32 máy bay chiến đấu bay vào các khu vực nhạy cảm xung quanh Đài Loan. Điều tương tự đã được lặp lại trong năm nay nhưng lần này số lượng máy bay đã được nâng lên hơn gấp đôi (66 chiếc).  

Trong tình cảnh như vậy, các quốc gia châu Á - Thái Bình Dương không nên “tiếp tay” cho những tham vọng của NATO, cần cảnh giác trước sức ép từ các nước lớn, không để phải rơi vào tình thế ép buộc phải chọn phe. Song song đó, các quốc gia trong khu vực nên chú trọng phát huy nội lực quốc gia, nâng cao năng lực quốc phòng, tăng cường các hoạt động gắn kết với nhau, và tận dụng lợi thế địa chiến lược để thúc đẩy các tương tác sao cho có thể hài hòa về lợi ích với các cường quốc. 

Điểm tích cực là trong những năm qua các quốc gia trong khu vực đã có ý thức theo đuổi tự chủ chiến lược, thể hiện qua việc chủ động tham gia vào các cơ chế phi phương Tây như Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực (RCEP), khối BRICS… Bên cạnh đó, các quốc gia trong khu vực, đặc biệt là các nước thuộc ASEAN, mặc dù lo ngại về sự trỗi dậy của Trung Quốc, nhưng không vì thế mà lựa chọn “tách biệt” khỏi Bắc Kinh để mưu cầu sự hỗ trợ từ phương Tây. Các quốc gia này tin rằng sự “trỗi dậy” của Trung Quốc vừa mang lại cơ hội kinh tế (thương mại, đầu tư), vừa tạo ra thế cân bằng chiến lược để ngăn chặn sự ảnh hưởng quá mức của Mỹ và đồng minh. Vì thế, có lý do để khẳng định rằng tham vọng mở rộng ảnh hưởng của NATO ở châu Á - Thái Bình Dương sẽ không dễ nhận được sự ủng hộ rộng rãi.